Rozdrobené obce, drahé služby, přetížení starostové. Řešením je reforma společenství obcí

Shrnutí

• Česko má nejmenší obce z celé EU. Ve většině z nich žije méně než 500 obyvatel. Obcím přitom svěřujeme komplexní agendy, jako jsou vzdělávání a sociální služby. Na ně nemohou mít dostatečné kapacity, na což dlouhodobě upozorňuje i Ministerstvo vnitra, které má veřejnou správu na starosti. Výsledkem je neefektivita a nízká kvalita služeb.
• Spousta obecních služeb je poskytována na širším území. Například mateřské školy: 54 % obcí je provozuje a platí, zbytek obcí děti posílá k sousedům, kde na školku nemají vliv. Svým dětem školková místa ale musí zajistit všechny obce. Výsledkem spolupráce bez pravidel je černé pasažérství, konflikty a neefektivita při reakci na úbytek dětí.
• V území chybí jednotný partner s kapacitami pro koordinaci se státem a soukromou sférou. Výsledkem jsou například roztříštěné dotace. Většina z nich byla mezi 2014–23 menší než 500 tisíc Kč, tvrdí MMR. Místo několika smysluplných projektů tak vznikají desítky drobných projektů s vysokými fixními náklady a slabším dopadem, jak upozorňoval i NERV.
• Řešením může být společenství obcí (SO) inspirované francouzským modelem obecní spolupráce. V něm obce zůstávají samostatné, ale sdílejí agendy, na které jedna obec nestačí. Dnes ho již využívá 18 % českých obcí, i když zatím jeho potenciál zůstává z velké části nevyužit.
• Slučování obcí problémy nevyřeší: i sloučení poloviny obcí a zvětšení mediánové obce na 1 000 obyvatel neřeší neefektivitu ani služby přesahující hranice obce. Takový radikální krok by mohl dle zahraničních zkušeností ohrozit vysokou důvěru Čechů ve své starosty (až 58 %), což je jedna z hlavních výhod našeho systému.
• Aby společenství obcí skutečně fungovalo, musí pokrýt celý mikroregion (SO ORP), mít jasně definované agendy (školství, územní plánování atd.) a stabilní financování v rámci RUD. Bez těchto podmínek se místo reformy samosprávy může stát jen slepou uličkou. Navrhujeme konkrétní kroky vládě, bez zatížení rozpočtu.
• Reformu dlouhodobě doporučuje OECD i Evropská komise, navrhoval ji též NERV, a její provedení si osvojuje i nová vláda, která schválila rozvoj agend i financování SO v nové hospodářské strategii.

Nejmenší obce v Evropě

Česko dělí své území do nejméně lidnatých administrativních jednotek v Evropě. Máme 6 254 obcí a většina z nich má méně než 500 obyvatel. Přenášíme na ně přitom řadu důležitých povinností – od sociální péče, bydlení a školství až po dopravu a ochranu veřejného pořádku. Neznamená to, že máme nejvíce drobných sídel v Evropě, jde spíše o to, jak území dělíme na samosprávy a jaké zodpovědnosti jim přidělujeme.

Nesoulad mezi velikostí obcí a množstvím úkolů vytváří strukturální problémy. Na neúnosnost situace upozorňuje OECD, Evropská komise i Ministerstvo vnitra. Nekritizují existenci malých sídel, ale způsob, jakým s nimi nakládáme.

“[...] Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje […] o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.”
Zákon o obcích, § 35 odst. 2

Velké množství malých obcí máme již z období první republiky. Ta se je, ve jménu efektivity, snažila slučovat – většinou neúspěšně – a omezovat jejich pravomoci. Komunistický režim v tom pokračoval, navíc přibyl cíl rozložit tradiční politické struktury venkova. Násilné slučování do střediskových obcí snížilo jejich počet na polovinu. [[1]]

[[1]]: HLEDÍKOVÁ, Z., JANÁK, J., DOBEŠ, J. (2005): Dějiny správy v českých zemích: od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny

Sametová revoluce naopak vedla k rozpadu obcí. Cílem byla decentralizace moci. Počet obcí už rok po revoluci vzrostl ze čtyř na šest tisíc. Do jejich čela se postavily nové elity a obecní demokratizace zvýšila legitimitu celého systému. Vedlejším efektem bylo, že se obecní systém ustálil v podobě, která z České republiky činí ve své rozdrobenosti evropský unikát. [[2]]

[[2]]: Vajdová, Z., Čermák, D., & Illner, M. (2006): Autonomie a spolupráce: důsledky ustavení obecního zřízení v roce 1990. Praha: Sociologický ústav AV ČR

Velikost obcí v Evropě se dlouhodobě zvětšuje, protože větší obce mohou lépe a efektivněji plnit požadavky občanů. To se stává čím dál důležitější, protože roste počet a komplexita služeb, které občané od státu, a tedy i svých obcí, vyžadují. Moderní technologie zároveň zjednodušují administrativu lidnatějších a rozsáhlejších území.

Mnoho obcí dělá mnoho věcí

Obce mají povinnosti, které musí plnit samostatně, tzv. Samostatnou působnost obce. Vychází ze zákona o obcích a musí je plnit všechny obce, jak Vysoká Lhota s 16 obyvateli, tak sousední Pacov s pěti tisíci. Dále existují povinnosti, které na obce převedl stát – tzv. přenesená působnost obce. Čím jsou obce větší, tím více povinností na ně stát převádí. Například Pacov je povinen zajistit vydávání občanských průkazů, Vysoká Lhota tuto povinnost nemá. 

Některé povinnosti přenesené působnosti však nelze svěřit jen velkým obcím a některé samostatné činnosti malé obce nezvládají. Vznikají tak problémy, které jsme rozdělili do tří kategorií.

Malé obce nemají kapacitu na komplexní či neobvyklé agendy

Některé obecní agendy jsou vysoce odborné a pro malé obce je obtížné udržovat pro ně potřebné kapacity, protože je vykonávají jen zřídka nebo v malém rozsahu. Nemají lidské zdroje, finance ani know-how, jak tyto agendy vykonávat kvalitně a efektivně. 

Typickým příkladem komplexní agendy je správa majetku. Malé obce spravují pozemky a nemovitosti, které pronajímají, a úspory, které by měly být rozumně úročené. Dle zprávy Národní rozpočtové rady však měla většina českých obcí úrok nižší než 1 % p.a. Jednalo se hlavně o menší obce. Tato neefektivita stojí podle této zprávy veřejné rozpočty jednotky miliard ročně. 

Typickým příkladem neobvyklé agendy je veřejné opatrovnictví. Roli opatrovníka musí převzít obec ve chvíli, kdy nesvéprávný člověk nemá žádné blízké, kteří by se ho ujali. O opatrovaného se tak stará obec, ve které má opatrovaný trvalé bydliště, aby mohl zůstat ve svém obvyklém prostředí. Veřejný opatrovník potřebuje expertízu ve čtyřech oborech: ve zdravotní, majetkové a právní oblasti i v sociální péči.

Opatrovnictví v malých obcích zajišťuje starosta či obecní zastupitel. Ti jsou často neuvolnění, což znamená, že se veřejné službě věnují ve svém volném čase, vedle hlavního zaměstnání [[4]]. V Česku máme 948 obcí s jedním až třemi opatrovanci. To je tisíc obecních zastupitelů, kteří se často neočekávaně musí naučit starat o dva tisíce potřebných osob. Tento systém vede, i přes maximální osobní nasazení starostů, k omezené kvalitě služby, případně k jejímu čistě formálnímu výkonu.

[[4]]: V obcích I. typu podle Metodiky výkonu veřejného opatrovnictví (2020): „[...] zpravidla výkon opatrovnictví zajišťuje starosta [...]“. Podobně dopadlo šetření kanceláře veřejného ochránce práv: „V nejmenších obcích ale opravdu nemusí být úředník, kterému by starosta opatrovnickou agendu mohl předat.“ popisuje zástupkyně ombudsmana Monika Šimůnková. 

Situace tak staví starosty před složitou volbu. Kolik času věnují své roli opatrovníka a kolik věnují běžné správě své obce – například výše zmíněné správě majetku? Při takovém rozsahu agend nutně chybí starostovi některé kvalifikace, kapacity či nástroje. Na vině ale není on či ona, nýbrž systém.

Malé obce řeší agendy mimo území jejich obce

Mnoho služeb, které obce svým občanům zajišťují, obsluhuje větší území, než je území samotné obce. V oblasti s malými obcemi by stačila například jedna škola v každé páté obci. Vysoké vstupní náklady na zřízení společné školy by ale často musela nést pouze jedna obec, která na stavbu nemá dostatek financí. Škola pak vůbec nevznikne a děti musí dojíždět zbytečně daleko.

Od dubna 2026 bude poprvé platit povinnost obcí zajistit svým dětem od tří let místo v MŠ. Téměř polovina obcí přitom žádnou MŠ nemá, většinou proto, že jsou malé. Obce pak musí zajistit místo u sousedů. Celorepublikové ubývání školkových dětí obce nezachrání – demografický vývoj se v regionech liší, někde je potřeba míst více a někde výrazně méně.

Obce zřizující školky musí plánovat kapacity nejen pro své děti, ale i pro obce v sousedství. Spolupráce na agendě, která přesahuje území obce, není systematicky podchycena. V době demografické krize je ale kvalitní spolupráce klíčová, protože bez ní hrozí například nekoordinované rušení MŠ a zbytečný úbytek dostupných služeb.

Nebezpečná je tato situace i pro obce, které nemají školu. Nad školou nemají kontrolu, nepodílejí se proto na výběru ředitele školy či určení školských obvodů. Pokud ředitele jmenovalo cizí zastupitelstvo, pak mohou být potenciální stížnosti na školu u vlastního zastupitelstva bez účinku. Pro rodiče tak neexistuje demokratický nástroj, jak stav školy ovlivnit. 

Se stovkami rozdrobených obcí není koordinace možná

Některé agendy nelze efektivně řešit s tisíci malých obcí jednotlivě. Pro stát, soukromý sektor i větší samosprávy tak často chybí partner s dostatečnou velikostí, odborností a kapacitou, který by umožnil postupovat koordinovaně.

Dotace jsou jednou z agend, kde stát doplácí na roztříštěné množství obcí. Dle dat MMR měla většina regionálních dotačních akcí [[5]] za období 2014–2023 hodnotu nižší než 500 tis. Kč. Tak vzniká příliš mnoho drobných projektů. To zvyšuje relativní nákladovost dotací zejména pro malé obce, protože fixní administrativní náklady zůstávají stejné jak u malých, tak velkých projektů, a snižuje se tak celková efektivita dotační politiky.

[[5]]: „Dotačními akcemi“ se rozumí jednotlivé investiční projekty evidované v systému programového financování státu (EDS/SMVS), tedy v centrálním systému pro řízení kapitálových výdajů státního rozpočtu a státních fondů. Každá „akce“ představuje samostatný investiční projekt financovaný z národních zdrojů (např. dotaci obci, investici ministerstva nebo státní organizace).

Rozdrobenost obcí způsobuje zdržení nebo blokaci velkých investic. Při společném rozhodování o území, například při velkých stavbách, je nutné dosáhnout konsensu mezi obcemi. Každá obec jedná samostatně a hájí pouze své zájmy, což vede k rivalitě a nezdravé konkurenci. To brzdí rozvoj celého mikroregionu, jehož zájmy nikdo nezastupuje.

Dostatečně velký partner v sousedství chybí i největším městům pro rozvoj jejich metropolitních území. Metropolitní území Prahy tvoří více než 500 obcí, to brněnské téměř 200. S tak vysokým počtem aktérů je složité koordinovat například rostoucí suburbanizaci, která pak organicky definuje rozvoj těchto metropolitních území.

Zakázky rozdrobených obcí jsou moc malé a prostředí nestabilní. Firmy pak soutěží o nekvalitně vypsané veřejné zakázky, což vede k nízkému zájmu z jejich strany. Je běžné, že se nejmenším obcím nepřihlásí ani jediná firma, protože se zakázka firmám nevyplácí. Když se do výběrového řízení někdo přihlásí, nižší zájem vede k menší konkurenci a tím pádem k vyšší ceně zakázky. Soukromý sektor při zakázkách potřebuje předvídatelnost a jistoty, které ale snižuje i volební cyklus – celé zastupitelstvo se může totiž po 4 letech vyměnit. Společenství obcí by přitom mohlo vystupovat jako stabilní partner pro veřejně-soukromá partnerství (PPP) – sdílet rizika a garantovat dlouhodobou kontinuitu strategických projektů.

Rozdrobeným obcím chybí vyjednávací síla pro bránění vlastních zájmů. Například nemají dostatek kapacit při dohledu nad výstavbou blízké dálnice. To zhorší kvalitu života místních a zároveň opět zpomalí výstavbu: strach z negativních dopadů velkých staveb vede k odporu místních, například neprodáním pozemků. 

Problematické je také vyjednávání mezi malou obcí a firmou. Pokud se obec rozhodne do mocensky nerovného vyjednávání vůbec jít, často nedokáže firmě nic nabídnout, protože nemá kapacitu investovat. Strategické projekty, jako investice do energetiky, dopravní infrastruktury, školních či sociálních zařízení a regenerace brownfieldů, se tak neuskuteční.

Jeden problém, řada řešení

Evropské země řeší problém, jak zajistit, aby místní samosprávy zvládaly stále složitější veřejné agendy, aniž by přestaly být skutečnou samosprávou, různě. Přístupy se liší zejména podle velikostí obcí a míry meziobecní spolupráce.  

Míra meziobecní spolupráce může být různá:

• minimální: malá skupina obcí si občas vypomáhá v jedné konkrétní věci,
• střední: skupina obcí systematicky a dlouhodobě spolupracuje v jedné agendě,
• maximální: velká skupina obcí systematicky spolupracuje v několika agendách. 

Optimální míra spolupráce má inverzní vztah k velikosti obcí. Čím jsou obce větší, tím méně spolupráce je potřeba. 

Nordický model počítá s velkými nezávislými obcemi. Obce jsou financovány z velké míry z vlastních zdrojů a starají se o podstatnou část agendy. Aby obce takto obsáhlou agendu zvládly kvalitně a efektivně, musí být veliké. 

V praxi vidíme takový přístup ve Švédsku, které ve dvou vlnách snížilo počet obcí z 2 300 na 290. Průměrná švédská obec má dnes více než 30 tisíc obyvatel, tedy 21krát víc než průměrná česká obec.[[6]] Českým ekvivalentem by byla samospráva na úrovni ORP. 

[[6]]: V roce 2022 měla průměrná česká obec 1 719 obyvatel, průměrná švédská obec jich měla 36 162. Medián velikosti českých obcí je 442 obyvatel, 96 % obcí mělo v roce 2021 méně než 5 000 obyvatel a 89 % méně než 2 000 obyvatel.

Švédský systém má mnoho výhod. Velký administrativní aparát umožňuje specializaci a profesionalizaci obecních zaměstnanců. Samosprávy jsou schopny dle svých potřeb řídit lokální ekonomiku vlastním výběrem daní.[[7]] Vznikají tak kvalitní a finančně efektivní služby, které může obec převzít od státu či krajů.

[[7]]: Podle databáze finanční decentralizace OECD mají švédské obce přímou kontrolu nad 36 % svých příjmů, české obce jen nad 1 % (lokálním koeficientem daně z nemovitých věcí a pomocí místních poplatků). 

Nevýhodou nordického systému je vzdálenost zastupitelů od občanů a s tím související pokles zájmu o obecní volby. Harjunen et al. (2021[[8]]) na finských datech ukazují, že po sloučení obcí získávají menší části nové obce disproporčně slabší zastoupení v zastupitelstvu. Politicky marginalizované části následně zažívají úbytek pracovních míst ve veřejné správě a sociálních službách a pokles cen nemovitostí.

[[8]]: Jako working paper bez nutnosti zaplati lze číst zde. 

Německý model pracuje se středně velkými obcemi a aktivní meziobecní spolupráci. Německé obce na komplexních agendách spolupracují. Zároveň ústavní soudy spolkových zemí definovaly minimální kompetence, které obec musí zvládnout sama, aby zůstala samosprávou. Nejjasnější limit stanovilo Braniborsko, které určilo, že volby v obcích pod 500 obyvatel nesplňují demokratické principy německé ústavy. Ústavní soud tím efektivně zakázal menší obce. Řešením je povinná spolupráce těchto obcí v takzvaných Ämter (Úřadech). 

Výhodou německého modelu je, že není třeba slučovat obce do tak velkých celků  jako v nordickém modelu. Stačí, aby obec zajistila jen ty nejzákladnější služby. Blízkost k občanům teoreticky vede k větší důvěře v obecní zastupitele. Německý systém meziobecní spolupráce je velmi flexibilní. Německo je pokryto tisíci různě velkých spolků obcí, které často překračují hranice spolkových zemí a působí v rozdílných jurisdikcích. Tyto spolky řeší limity německého federalismu, zároveň jsou tak komplikované, že špatně spolupracují s jinými úrovněmi německého státu a se soukromým sektorem.

Francouzský model staví na podobně drobných obcích jako u nás,[[18]] zásadním rozdílem je ale povinná meziobecní spolupráce v rámci Établissement public de coopération intercommunale (EPCI). EPCI jako nástroj pro efektivní fungování malých obcí stojí na povinnosti členství. Každé EPCI má sedm povinných bodů agendy, jež se rozšiřují s rostoucí velikostní kategorií.[[19]] Společenství se dělí do různých kategorií podle velikosti největší obce ve spolku, aby systém neřešil jen spolupráci běžných obcí, ale také metropolitní rozvoj klíčový pro rozvoj ekonomiky jako v okolí Paříže, Lyonu nebo Marseille. 

[[18]]: V průměru 1 719 obyvatel pro českou a 1 956 obyvatel pro francouzskou obec.   

[[19]]: EPCI s více městským charakterem (vysoká hustota obyvatel, v okolí měst, města), přebírají navíc povinně agendy dopravy a bytové politiky. 

Francie ukazuje, jaké služby je nejlepší nechat blízko občanů. EPCI se rozhodují, jaké agendy, mimo povinných, převedou z obcí na společenství. Po 16 letech se vyvinula instituciální znalost agend, které společenství plní špatně nebo se u nich není schopné dohodnout. Jedná se o lokální kulturu a sport (organizace komunity) a správu veřejného prostoru (investice do veřejného prostoru). Oba pilíře se ukazují jako zásadní pro udržení identity a důvěry v obecní politiku. 

Nevýhody francouzského modelu jsou menší úspory z rozsahu a pomalejší a opatrnější rozhodování než v ostatních systémech. Jak ukazují Balík a Špaček, rychlé rozhodování je výhodou v krizových situacích, jako byla pandemie. Dále Francouzi řeší demokratický princip u rozhodování o společných službách. Hlas občana v menší obci může mít větší vliv na řízení společného odvozu odpadu než hlas občana z mírně větší obce, která je reprezentována stejným počtem zastupitelů. Spravedlivé řešení hledají Francouzi už přes sto let, jak vysvětlujeme v boxu.

Všechny modely se liší, ale mají jedno společné. Žádný nenechává malé obce samotné s agendami, na které nemají kapacitu.

Česká cesta – Společenství obcí

Řešení českého problému „mnoho obcí dělá mnoho věcí“ podle nás již existuje. Jmenuje se společenství obcí (SO). Institut SO vznikl v roce 2024 a inspiroval se již zmíněným francouzským modelem. SO umožňuje malým obcím si zachovat samosprávu a blízkost občanům. Zároveň by obce mohly v rámci zhruba 200 územích společenství spravovat společně agendy, na které dnes jednotlivě nemají kapacitu, případně nedává smysl je řešit na území jednotlivé obce. 

Institut společenství obcí  ale svým obsahem i využitím zatím zůstává od své francouzské inspirace daleko vzdálen a je třeba jej systematicky rozvíjet.

Společenství má potenciál, chybí obsah

Od roku 2024 vzniklo v Česku už 56 společenství. Sdružují necelou pětinu všech obcí v Česku. To ukazuje silný zájem: obce do SO vstupují dobrovolně v téměř všech regionech, a to nezávisle na politické příslušnosti svých obecních zastupitelů. Ve většině případů SO navazují na dobrovolné svazky obcí (DSO), navzdory tomu, že forma SO zatím mnoho výhod nenabízí. Je to mimo jiné  důsledek zvolené právní úpravy, kdy SO vychází z právní formy DSO a představuje jeho pokročilou formu. 

Společenství obcí dnes nabízí jen jednu skutečně novou výhodu. Je jí možnost zaměstnávat sdíleného („létajícího“) úředníka, který může vykonávat zákonné povinnosti za více obcí. To snižuje administrativní zátěž a umožňuje skutečné sdílení výkonu veřejné správy. Obce do SO vstupují zejména díky úspěšnému programu Ambasadorů SO od MV nebo aktivitám Asociace společenství obcí.

Stát zároveň jasně vymezil SO vstupními pravidly, která z něj dělají systémovou změnu. SO vždy vzniká v rámci jednoho správního obvodu obce s rozšířenou působností (dále ORP[[10]]). Až na okolí velkých měst fungují ORP jako funkční mikroregiony, jak potvrzují data od mobilních operátorů. Pokud hranice ORP neodpovídají žité realitě obyvatel, je MV připraveno je upravit.

Zároveň je nastavená minimální velikost alespoň 15 členských obcí, nebo alespoň tři pětiny obcí v ORP. Právě kombinace pevného území a odpovídající velikosti vytváří předpoklad, že se na společenství obcí může stát dlouhodobě spolehnout jako na systémového partnera, který reprezentuje daný mikroregion.

[[10]]: Technicky by správné označení bylo SO ORP, aby území správního obvodu nebylo zaměněno se samotnou obcí s rozšířenou působností, pro lepší čitelnost tento detail ignorujeme. Podrobně viz Jetmar M., Veřejná správa a veřejné služby in Louda Tomáš a kolektiv: Veřejná správa, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk s.r.o., Plzeň. 2025, str. 99–110. ISBN/EAN 9788073809782. 

Jiným spolupracím chybí systémový rozměr

V Česku existuje velké množství forem meziobecní spolupráce i mimo SO – jen dobrovolných svazků obcí (DSO) je dnes přibližně 700. To je dobrá zpráva, tyto spolupráce spolu s místními akčními skupinami (MAS) a místními akčními plány (MAP) řeší konkrétní problémy a v řadě případů fungují dobře. Limitem těchto spoluprací však je, že nebyly navrženy jako dlouhodobý, územně ukotvený a více-agendový systém výkonu veřejné správy. V případě DSO se projevuje i jejich časté chronické podfinancování ze strany obcí.

MAS jsou neziskové entity založené na partnerství veřejného, podnikatelského a neziskového sektoru. Jejich výhodou je, že zahrnují mimo obcí i další aktéry v území. Jejich limitem je, že kvůli tomuto složení nemohou vykonávat veřejnou správu a fungují na projektově a časově omezeném financování, nikoli jako systémoví aktéři. Na druhou stranu mají spoustu odborných kapacit. Je v zájmu samospráv tyto kapacity udržet i po skončení projektů MAS, a to ideálně v rámci SO.

Místní akční plány (MAP) jsou strategické dokumenty zaměřené na školství. V jejich rámci přicházejí do obcí evropské prostředky a často je realizují MAS. Jde o časově omezené projekty, jejichž dopad zůstává jednorázový, pokud nejsou navázány na stabilní instituci. Do budoucna by proto měly být realizovány v rámci SO, aby investice vedly k budování trvalých kapacit v území. Dalšími možnými realizátory jsou DSO, případně ORP.

Nejpodobnější SO jsou DSO. Právě z nich existující společenství obcí transformacemi vznikla. Mohou vznikat prakticky kdekoliv, bez vazby na území. Pro založení DSO stačí dvě obce, a proto jsou dnes nejrozšířenější formou meziobecní spolupráce. Jsou velmi flexibilní a hodí se pro jednoúčelové spolupráce, napřiklad pro budování vodovodů, nebo ty územně nepropojené, například svazek měst reprezentující zájmy metropolí.

Tato flexibilita je zároveň omezením DSO jako systémového řešení. Většina z nich byla vytvořena jen na jednu agendu nebo dokonce projekt. Zároveň jsou územně roztříštěná, některé obce bývají v mnoha DSO najednou. Proto se hodí spíše jako doplněk systému než jako jeho páteř. Zároveň ale jejich rozšíření po celém území potvrzuje, že české obce spolupracovat umí. To je klíčový předpoklad pro úspěšnou reformu samosprávy prostřednictvím společenství obcí.

Slučování může pomoci jen nejmenším

Často zmiňovanou alternativou k meziobecní spolupráci je slučování obcí. Aby slučování řešilo zmíněné problémy, muselo by být podobně radikální jako v nordickém modelu. To je politicky v podstatě nereálné, samotné obce to nechtějí a mělo by to i řadu negativních dopadů, například pomalejší reakci v krizích. Skandinávská důvěra v slučování je těžko replikovatelná. Na severu Evropy slučování probíhalo v několika vlnách. Obce si tak při pozdějším slučování uvědomovaly, jaké výhody obecní slučování přináší. 

Averze vůči slučování vychází i z negativní zkušenosti z násilného zřízení střediskových obcí za minulého režimu. Komunisté tehdy snížili sloučením počet obcí o 33 % na 4 tisíce. Pro ilustraci: abychom se dostali na úroveň velikosti švédských obcí s 30 tisíci obyvateli, museli bychom slučovat výrazně více a snížit počet obcí z dnešních 6 254 o 95 % na zhruba 300.

Radikální slučování by navíc mohlo poškodit jednu z nejsilnějších stránek českých obcí – vysokou míru důvěry občanů v obce a blízkost místní samosprávy.[[3]] Studie ukazují, že neuvážené slučování obcí může vést k poklesu důvěry u občanů a volební účasti.

[[3]]: Dle výzkumu CVVM z  přelomu listopadu a prosince 2025 věřilo obecním zastupitelům 55 % a starostům dokonce 58 % respondentů. Starostové mají tedy stejnou důvěru jako prezident a dvakrát vyšší než Poslanecká sněmovna (22 %) a končící vláda (29 %). Senát byl s 38% důvěrou a 33% nedůvěrou vyvážený. K přečtení zde. 

Srovnání Dánska a Norska ukazuje, že záleží na způsobu provedení. Dánsko slučovalo „shora“, což mělo negativní dopady na důvěru a participaci.[[14]] V Norsku probíhalo slučování dobrovolně a „zdola“, bez negativních efektů. 

[[14]]: Lassen a Serritzlew (2011) nachází prudký pokles v participaci a důvěře. Pozdější studie nacházejí mírnější či dokonce krátkodobě opačný efekt (Bhatti & Hansen, 2019). Vědecký konsenzus je jasný pokles, další bádání se snaží popsat míru poklesu a jeho mechanismy.  

Dobrovolné slučování může být přínosné. Řeší ale spíš situaci, kdy obce nejsou ochotny nebo schopny fungovat jako politická jednotka, napřiklad nenaplní obecní kandidátku. Týká se to především velmi malých obcí, často do 200 obyvatel, kde slábne ochota politicky participovat. V až dvou třetinách z nich nekandidovaly v posledních komunálních volbách ani dvě soupeřící kandidátky. Zároveň jejich zastupitelé stárnou a generační výměna nepřichází, jak uvádí Ministerstvo vnitra.

Averze ke slučování zároveň ukazuje, čeho se obce obávají. Jak ukazuje výzkum Západočeské univerzity v Plzni, starostové a zastupitelé se bojí zejména ztráty identity, spojení s tradičním rivalem a horší dostupnosti veřejných služeb. Obavám je možné předcházet právě v rámci SO, protože obce neruší, zachovává jejich samosprávu i identitu a dostupnost služeb naopak zvyšuje.

Co přinese reforma samosprávy

Jak funguje ideální SO

Ideální SO spolčuje všechny obce v ORP. Současné znění zákona a postup, jakým vznikají SO, umožňuje nepřijetí obce do SO z důvodu odporu stávajících členů. Každá obec by měla mít právo do SO vstoupit, v optimálním stavu se stane každá obec členem SO.[[11]] Nechceme vyloučenou chudou obec, kterou SO odmítá, ani situaci, kdy malé obce obklíčí regionální centrum, místo aby s ním spolupracovaly.  

[[11]]: Mimo Prahy, která je kraj, a Brna, které je ORP, a tedy dle zákona o SO nemohou žádné SO založit. 

Ideální SO povinně sdílí určené agendy. Mělo by jít o podobné agendy jako ve Francii: sociální služby, územní plánování, odpadové hospodářství atd. Konkrétní fungování systému ukazujeme na příkladu místní školské správy. Dále by SO řešilo specifické lokální agendy a potřeby regionu, jako je například prevence povodní či ochrana životního prostředí.

Ideální SO je stabilně financováno pomocí rozpočtového určení daní (RUD). SO proto není závislé jen na grantech, dotacích či členských příspěvcích, které jsou nestabilní během krizí. Pro financování základního fungování je vhodný rámec obecní RUD. Stabilitu zajišťuje už částka od 1 000 Kč na občana a rok. V průměru to je 45 mil. Kč na ORP. S povinnými agendami se adekvátně zvyšuje relativní část RUD, kterou SO čerpá. Při vykonávání místní školské správy by SO navíc náležel celý školský RUD, který letos činí pro celou ČR zhruba 50 miliard korun. 

Co přináší ideální SO

SO dává obcím nástroje, aby svým obyvatelům mohly poskytovat kvalitnější služby. Koordinace, kterou dlouhodobá a stabilní spolupráce umožní, povede k profesionalizaci a specializaci obecních zaměstnanců. Například místo jednoho starosty, který se musí učit být zdravotníkem, právníkem a majetkovým poradcem, bude v mikroregionu profesionální tým. Ten stráví s každým opatrovancem nižší jednotky hodin týdně, podobně jako dnes na Rožnovsku. Kvalitní veřejná správa má pro občany přidanou hodnotu hlavně v klíčových agendách vzdělávání, sociálních služeb a rozvoje, zejména skrz územní plánování. 

SO jsou schopny nabízet služby, které doposud neexistovaly. Dobré praxe v regionech je již dnes mnoho. Na Mohelnicku mají senioři například dotovanou dopravu v taxících. Šternbersko má zase díky spolupráci datový portál svých členských obcí. Potenciál SO je výrazně větší, zatím však zůstává kvůli chybějícím personálním či finančním kapacitám nevyužitý. 

Systematické změny se samy zaplatí. Kvalitnější služby, které SO poskytuje, nebudou stát veřejný rozpočet nic navíc, náklady pokryjí úspory z rozsahu. Například ve školství můžeme, dle studie Mazoucha a Fischera, sdílením nepedagogických pracovníků v rámci SO [[12]] ušetřit až kolem 3 000 Kč na žáka ročně. Studie PAQ Research ukazuje, že z ušetřených financí lze zajistit vedoucí pedagogický tým pro celé území, a tím vzdělávání výrazně zkvalitnit. Úspory jsou nicméně sekundární výhodou, klíčové jsou investice prostředků do kvalitnějších služeb. 

[[12]]: Nebo jiné právní osoby vytvářené a podřízené společenství. 

Existence standardizovaných SO nabídne silného partnera pro koordinaci obcí se státem a metropolemi, například jako u strategického projektu dostavby Dukovan II, kde se koordinace plánování staví na ose stát–kraj–společenství obcí–obce. Stát může reagovat přesněji na lokální krize, jako jsou tornáda a povodně, bez potřeby vytvoření dočasné lokální struktury. Metropole mohou koordinovat svůj rozvoj s menším počtem kvalifikovanějších partnerů. 

I pro soukromý sektor je SO dobrým partnerem.  Pro vyšší ekonomický růst potřebuje Česko na úrovni mikroregionu partnera, který dokáže jednat se soukromým sektorem. Umožňuje spojení obecních poptávek, profesionalizaci exekutivy a společné investování v rámci veřejně-soukromých partnerství. 

Doporučení pro legislativce

Změna není tak daleko, jak se může zdát. Existuje spousta aktérů, kteří společenství obcí podporují. Současná vláda plánuje jeho rozvoj v čerstvé hospodářské strategií, konkrétně navrhuje:

• Rozšíření agend SO na územní plánování, vzdělávání a sociální služby po vzoru  francouzského modelu
• Snížení roztříštěnosti zřizovatelů škol v rámci SO (jak by to mohlo vypadat, ukazujeme tady)
• Rozpohybování miliard na účtech rozdrobených samospráv pomocí SO (navrhujeme tady)

Jedná se o vzácnou návaznost na hospodářskou strategií minulé vlády. Nadstranickou shodu ilustruje i předvolební výzva ČeskoFunguj!, kde se k SO přihlásilo ANO, SPOLU, STAN, Piráti a s výhradami i Motoristé, tedy absolutní většina v parlamentu.  

Konkrétních 5 doporučení, které se dají stihnout během první poloviny vládního období:

1. Stabilní financování v rámci RUD
   1. Řešení: Fiskálně neutrální motivační prvek v rámci RUD, který přímo financuje existující společenství na úkor nespolupracujících obcí (detail v našem rámcovém návrhu reformy RUD).
   2. Dopad: Postupný vznik SO po celém území ČR díky prostředkům, které zároveň rozvíjí a stabilizují už existující společenství.
2. Obecní policie a územní plánování
   1. Řešení: Povolit společenství obcí zřizovat obecní policii jako svůj orgán (mimo jiné v tomto sněmovním tisku). Pozměnění tisku 67, které by přeneslo povinnost územního plánování na SO. Umožnit SO účast na tvorbě EIA a SEA. 
   2. Dopad: Nabídka nových služeb ve formě obecní policie občanům v SO. Územní plánování ve vyšší kvalitě, vhodné velikosti území a méně individuálního schvalování a jednání pro nové stavební úřady.
3. Dotační programy 
   1. Řešení: Zvýhodnění SO v dotačních programech určených pro DSO a MAS nebo samostatné obce tam, kde to je vhodné. 
   2. Dopad: Sjednocení struktur, možnost stabilnějšího rozvoje expertízy než v méně stabilních formách obecní spolupráce.  
4. Podpora dobrovolného slučování
   1. Řešení: Reforma RUD, která odměňuje malé obce, které se rozhodnou sloučit kvůli silněji rostoucímu financování s rostoucím počtem obyvatel, doprovázeno procesní podporou ze strany Ministerstva vnitra.
   2. Dopad: Změna absurdní motivace, kdy dnes mají ty nejmenší obce do 250 obyvatel často vyšší příjmy na obyvatele než obce mezi 500 a 1000 obyvateli, a jsou tedy motivovány se neslučovat.
5. Zasílání prostředků přímo zřizovatelům svazkových škol
   1. Řešení: Posílání školského RUD přímo nadobecním zřizovatelům svazkových škol, například SO.[[20]]
   2. Dopad: Omezení administrativy v dnes už fungujících společenstvích, aby obce nemusely zdroje posílat individuálně z obce do společenství.

[[20]]: Může se stát ale až po úspěšném zahrnutí SO do systému RUD. Viz. bod 1.