10 problémů, jejichž řešení rozhodne o úspěchu dávkové reformy

Vládní reforma dávek zjednoduší administrativu a čerpání, zvýší užitek z vydělané koruny, omezí nárok majetným a vysokopříjmovým domácnostem. Úprava však má i několik zásadních nedostatků, na jejichž vyřešení závisí výsledná kvalita reformy.

Podpora bydlení nezohledňuje reálné ceny nájmů, což může posilovat obchod s chudobou. Reforma zhoršuje postavení osob v insolvenci – při zvýšení mzdy se jim může paradoxně snížit čistý příjem. Návrh také pomíjí některé zranitelné skupiny obyvatelstva a může vést ke zbytečnému trestání namísto motivací.

PAQ Research hodnotil reformu na zakázku Ministerstva práce a sociálních věcí (MPSV). V dubnu jsme vydali obsáhlou studii, teď shrnujeme hlavní výzvy. 

Hlavní pozitiva reformy

1. Spojení a automatizace dávek sníží administrativu lidem i úřadům. Může zlepšit čerpání a omezit situace, kdy lidé čerpají jen část dávek či ze systému vypadávají, když zapomenou něco doložit
2. Vzroste užitek z práce. Ze současných 21 haléřů čistého příjmu z vydělané koruny nově zůstane nízkopříjmové domácnosti zhruba 40 haléřů.
3. Část dávky na bydlení omezuje nárok vysokopříjmovým domácnostem. Cílení napomáhá i majetkový test, který vyřazuje majetné. Zároveň pouští do systému širší skupinu nízkopříjmových domácností než dnešní test v dávkách hmotné nouze.
4. Odstraňuje body zlomu, pro které domácnosti při zvýšení pracovních ztrácely příjmů čistý příjem. Body zlomu mohly motivovat domácnosti k zatajování příjmů

Největší systémové chyby

1. Normativy by měly odpovídat reálným cenám nájmů

Systém příspěvků na bydlení stojí i nadále na tzv. normativech – to jsou maximální částky, které mohou žadatelé získat na pokrytí nákladů na bydlení. Normativy se liší podle počtu členů domácnosti a podle velikosti obce, kde domácnost bydlí. V současnosti máme tři kategorie:

• Obce do 70 tisíc obyvatel (nejnižší normativ),
• Obce nad 70 tisíc obyvatel,
• Velká města – Praha a Brno (nejvyšší normativ)

Čím lidnatější obec, tím vyšší normativ a dávka. 

Proč rozdělení podle velikosti není dobře?

Lidnatost obce, a tedy výše normativů, ve skutečnosti téměř nesouvisí s reálnými cenami nájmů.

Náš graf níže ukazuje vztah mezi průměrnou tržní cenou levného bytu (25. percentil) v jednotlivých okresech a vládními normativy, které určují maximální výši příspěvku na bydlení. 

• V 24 okresech jsou tržní ceny nájmů o více než 1 000 Kč vyšší než vládní normativy (červené oblasti), nejvíce v okresech okolo Prahy (o 4 000 Kč) a v Praze a Mladé Boleslavi (o 3 000 Kč). 
• Naopak v 16 okresech jsou nájmy o více než 1 000 Kč nižší než normativy (např. Karviná a Sokolov), což ukazuje na nesoulad mezi normativy a skutečnými náklady na bydlení.

Dosavadní systém má proto dva negativní důsledky.

1. Nedostatečná podpora v dražších lokalitách. Někde příspěvek často nestačí ani na zajištění levného bydlení.
2. Umělé zvyšování cen v levnějších lokalitách. Někde mohou pronajímatelé uměle zvyšovat ceny až k výši normativu, což vede k růstu cen bydlení, vzniká prostor pro obchod s chudobou. Někteří pronajímatelé zneužívají situaci tím, že nabízejí zranitelným osobám nevyhovující bydlení za přemrštěné ceny.

Řešení? Cenová mapa jako základ pro normativy
PAQ Research zkonstruoval cenovou mapu z dat realitních serverů o cenách nájemního bydlení z období od ledna 2022 do února 2023.

Navrhovaná cenová mapa rozděluje okresy v Česku do čtyř kategorií, což lépe reflektuje skutečné tržní nájmy než stávající systém. Graf 2 obdobně srovnává tržní nájmy levných bytů s průměrnými normativy PAQ dle cenové mapy. 

• Nájmy výrazněji přesahují normativy jen ve dvou okresech, a to zhruba o 1 tis. Kč. 
• Ve 20 okresech jsou nájmy nižší než normativy. Část rozdílu je způsobena tím, že výpočet normativů počítá s byty o velikosti 62m2 pro tříčlennou domácnost zatímco tržní nájem levného bytu v grafu je počítán z 60m2. Normativy je možné přiměřeně snížit použitím menších metrů.

2. Práce v oddlužení se musí vyplácet

Reforma nechává žadatelům více peněz z každé vydělané koruny, což motivuje oproti dnešku ke zvyšování příjmů. Pro lidi v oddlužení to však nefunguje. Při zvýšení hrubé mzdy čistý příjem jim kvůli kombinaci srážek a snížení dávek naopak klesá.

Proč systém odrazuje od práce?

Lidem v oddlužení se 2/3 příjmu nad nezabavitelné minimum sráží na úhradu dluhů. Dávky se ale počítají z příjmu před srážkami, což vede k další ztrátě příjmu. Příklad: zvýšení čisté mzdy o 10 000 Kč vede k nárůstu příjmu po srážce jen o 3 300 Kč, ale dávka může být snížena i o 6 000 Kč, což demotivuje od práce.

Co s tím?

Počítat dávky z příjmu po insolvenčních srážkách. V pravé části grafu je vidět, jak by výpočet podle příjmu s odečtením srážek vedl k tomu, že při zvyšování hrubé mzdy by domácnost správně dostávala vyšší čistý příjem i po započtení dávek. To by motivovalo lidi v insolvencích k navyšování legálních příjmů, čímž by se zvýšil výběr daní a přispělo by to k jejich postupnému vymanění ze šedé ekonomiky.

3. Definice ohrožených potřebuje rozšířit

Novela důvodně dává vyšší podporu zranitelným domácnostem. Patří sem důchodci, osoby invalidní v 2. a 3. stupni, část samoživitelů a samoživitelek. Ostatní mají nově větší bonifikace práce. Ve skupině zranitelných ale některé skupiny chybí. 

Novela opomíjí rodiče samoživitele se staršími dětmi, osoby na dlouhodobé nemocenské a osoby invalidní v 1. stupni. Mají omezené možnosti zvýšit příjmy, a proto by měly mít stejnou ochranu jako ostatní zranitelné skupiny.

Co s tím?

Rozšířit definici zranitelných osob o samoživitele s dětmi na první stupni základní školy, osoby na dlouhodobé nemocenské a osoby invalidní v 1. stupni.

4. Dlouhé sankce nepřináší užitek

Vládní návrh podmiňuje nárok na dávku pracovní aktivitou nebo spoluprací s úřadem práce. Pokud ale žadatel nesplní požadavky (např. se nedostaví na schůzku), může být vyřazen z evidence na šest měsíců, což vede ke ztrátě dávky.

Problémy:

• Demotivace od rekvalifikací – Šestiměsíční sankce demotivuje od rekvalifikací, protože po tuto dobu nelze dávky obnovit jinak než veřejnými pracemi. Ani ty navíc obce často nenabízejí, takže žadatel nemá jak splnit podmínky pro rychlejší návrat do systému.
• Práce na černo – Žadatelé, kteří ztratí dávku, mohou začít pracovat nelegálně, aby si udrželi příjem.

Co s tím?

• Zkrátit sankci vyřazení na 1-2 měsíce, aby systém rychleji reagoval na nápravu pochybení žadatelů
• Obnovit výplatu dávky okamžitě poté co žadatel začne s ÚP jakkoli spolupracovat (včetně účasti na rekvalifikacích).

5. Pracovní bonus snižovat jen o část příjmu z dávek

Problém: Novela přináší pracovní bonus, který zvyšuje užitek z práce u žadatelů s nízkými příjmy. Problém je ale v tom, že bonus výrazně klesá u domácností, které mají část příjmu z důchodů nebo jiných dávek. Na bonus tak nedosáhne samostatně žijící pracující důchodce s důchodem 15 tis. Kč nebo čtyřčlenná domácnost s příjmem 25 tis. z práce a rodičovským příspěvkem 12 tis. Kč.

Nejde jen o absolutní výši dávky, která je pro tyto domácnosti kvůli absenci bonusu poměrně nízká. Pokud si tyto domácnosti vydělají v práci více, sníží se jim zbylé části dávky a práce nebude nijak bonifikována. To bude domácnosti demotivovat od zvyšování pracovních příjmů. Zároveň je například v rodičovském příspěvku možné strategizovat, protože si domácnost může zvolit výši příspěvku. Je tak možné delší dobu pobírat nízký příspěvek, aby domácnost čerpala vyšší bonus a následně rodičovský příspěvek rychleji vyčerpat zvýšením pobírané částky.

Řešení: Změnit výpočet rozhodného příjmu, aby se při stanovení bonusu nezapočítával celý důchod nebo dávka, ale pouze jejich část – například do maximální výše poloviny životního minima domácnosti.

Další možností je počítat bonus výhradně z pracovních příjmů, což by znamenalo, že dávky vůbec neovlivňují výpočet. Varianta by byla nákladnější pro státní rozpočet. Zároveň by se v nákladnější variantě muselo ověřit riziko náhlé ztráty bonusu při dosažení výše příjmu, při kterém nenáleží žádná z dalších částí dávky.

6. Jednotlivci nemají být znevýhodněni 

Výše částí nové dávky (na živobytí, bydlení, pracovní bonus) se odvozuje od životního minima (ŽM) domácnosti. Čím vyšší je ŽM, tím vyšší je dávka. Pro jednotlivce je však ŽM příliš nízké ve srovnání s vícečlennými domácnostmi, což je nespravedlivé.

Problém:

• Nespravedlivý poměr nákladů – Životní minimum jednotlivce (4 860 Kč) neodpovídá reálným životním nákladům. Například dvě dospělé osoby mají ŽM 8 510 Kč, což je 1,8násobek, ale náklady na domácnost jednotlivce nejsou o tolik nižší. Tento nesoulad je viditelný i v metodice Eurostatu, která lépe odráží skutečné náklady.

Důsledek:

• Jednotlivci jsou ve výpočtu dávek znevýhodněni. Například mají nárok na částku živobytí jen do čistého příjmu 6 900 Kč, zatímco pro vícečlenné domácnosti jsou hranice vyšší.

Co s tím?

• Zvýšit životní minimum jednotlivce alespoň na 5 600 Kč, aby lépe odpovídalo reálným nákladům na život.

Další parametrické úpravy

7. Bonus pro dohody má být nižší

Problém: Pracovní bonus nerozlišuje mezi prací na podlimitní dohody (DPP), ze kterých se neodvádí daně, a hlavním pracovním poměrem (HPP), kde zdanění dosahuje 35–40 %. 

Domácnostem pracujícím na HPP tak bonus vrací jen část odvodů, zatímco u domácností na podlimitní dohody vytváří negativní zdanění. Bude tak motivovat žadatele pracovat na dohodu a pobírat dávky.

Co s tím?

• Snížení bonusu u DPP na 20 % z pracovních příjmů. Je také možné zpomalit klesání se zvyšujícím se příjmem u takto sníženého bonusu, aby byla zachována motivace.

8.  Rovnou podporu pro všechny děti

Problém: Novela stanovuje část dávky na děti pro nízkopříjmové domácnosti na 500 Kč za nezaopatřené dítě. Oproti tomu domácnostem s nižšími středními příjmy dává 1000 Kč. Nedává smysl poskytovat nízkopříjmovým domácnostem nižší podporu. Nižší částka bude navíc nízkopříjmové domácnosti méně motivovat, aby zajišťovali účast dětí na středním vzdělávání. Nově je totiž nárok na částku po dovršení 15 let navázán na právě na další vzdělávání.

Dávka zároveň domácnosti přísluší, jen pokud jsou všichni členové pracovně aktivní. To je pro dítě nespravedlivé, protože nemůže ovlivnit pracovní situaci svých rodičů.

Co s tím?

• Částku na dítě stanovit na 1000 Kč pro všechny domácnosti. Vypustit požadavek na pracovní aktivitu rodičů.

9. Strop na energie nemusí stačit

Problém: V současném návrhu činí strop pro náklady na energie nejchudších domácností 1.2násobek energetického paušálu. Reálné náklady však mají větší rozptyl. Strop nemusí stačit například domácnostem ve špatně zateplených domech, které mají malou možnost náklady snížit nebo se stěhovat.

Co s tím? Stropovat náklady na energie u domácností s příjmem do 1.43násobku ŽM 1.5násobkem energetického paušálu.

10. Revize dávek neladí s reformou podpory v nezaměstnanosti

Vláda chystá také reformu podpory v nezaměstnanosti. Má zvýšit podporu v prvních měsících nezaměstnanosti, později zrychlit pokles podpory a podmínit nárok rekvalifikacemi. Souběh obou reforem však nefunguje dobře. 

Problém:

Pokud žadatel, který měl pracovní příjem, skončí v nezaměstnanosti, ztratí nárok na pracovní bonus. Bonus se totiž nevztahuje na podporu v nezaměstnanosti, která nahrazuje část pracovního příjmu. To znamená výraznější pokles příjmu, kterému však měla podpora v prvních měsících předejít.

Na pokles podpory v nezaměstnanosti v dalších měsících dávkový systém zareaguje tak, že zvýší ostatní části spojené dávky a dorovná část rozdílu. To ale odporuje reformě podpory v nezaměstnanosti, která má poklesem motivovat k rekvalifikacím. Reformy jsou tak v protikladu.

Pokud by bonus platil i v prvních měsících nezaměstnanosti a klesal postupně spolu s podporou, dávka by lépe kopírovala podporu a protikladný efekt by tak byl méně výrazný. To však není možné, protože bonus pro nezaměstnané je vždy nulový.

Řešení: Soulad revize dávek s dávkovou reformou je třeba zkoumat. Bonus je možné vypočítat z předchozích pracovních příjmů i v období prvních dvou měsíců nezaměstnanosti. Alternativně by se část podpory v nezaměstnanosti mohla započítávat do pracovních příjmů, a z ní počítat pracovní bonus. Zvážit lze jen částečné započítání příjmu z podpory v nezaměstnanosti ve výpočtu zbylých částek dávky (zejména bydlení) v prvních měsících nezaměstnanosti.

Jak změny dopadají na rozpočet

Fiskálně neutrální

Nastavení cenové mapy (bod 1) lze provést s neutrální dopadem na rozpočet oproti dnešku. Klíčové je regionální rozlišení normativů podle cen.

Krátkodobý výdaj, ale dlouhodobě fiskálně pozitivní

Výpočet dávek z příjmu po srážkách (bod 2), zkrácení sankcí (bod 4) a více motivační zohlednění příjmu z dávek v pracovním bonusu (bod 5) mohou vést sice ke krátkodobým nákladům (zvýšení dávek), v dlouhodobém horizontu však povedou k omezení šedé ekonomiky a motivacím k navyšování příjmu. To se pozitivně podepíše na výběru daní a odvodů.

Také více motivující podpora dětí v nízkopříjmových domácnostech (bod 8) povede ke krátkodobým nákladům. Dokončování středního vzdělávání má však zásadní vliv na výši budoucích odvodů oproti tomu, kdyby dítě zůstalo jen se základním vzděláním.

Fiskálně negativní

Rozšíření zranitelných osob (bod 3), zvýšení životního minima jednotlivce (bod 6) a zvýšení stropu na energie u nejchudších domácností (bod 9) přináší nové náklady (zvýšení dávek). Mohou však přispět k omezení bytové nouze ohrožených osob.

Možnosti úspor

Snížení bonusu pro podlimitní dohody (bod 7) přinese úspory. K úspoře může také přispět přísnější majetkový test, který by postupně snižoval dávku s rostoucí hodnotou majetku nebo institut redukovaného životního minima, kdy by se pro výpočet ŽM domácnosti v bonusu a částce živobytí použilo jen prvních pět osob v domácnosti (další návrhy ve studii PAQ Research, s. 13).

 Celou původní studii máme na webu.