Lepší školy a méně administrativy. Rozdrobenost vzdělávacího systému vyřeší místní školská správa

To nejpodstatnější

Český vzdělávací systém trpí velkou roztříštěností. Máme celkem 3519 obcí, které zřizují mateřskou nebo základní školu. Až 90 % z nich zřizuje maximálně dvě školy. Fragmentace vede ke dvěma zásadním problémům:

• Nerovná kvalita škol – výsledky a kvalita vzdělávání se v jednotlivých školách a celých regionech výrazně liší. Přístup tisíců obcí-zřizovatelů ke správě a podpoře škol není jednotný. Nikdo nenese odpovědnost za kvalitu vzdělávání na větším území.
• Dublování rutinní práce – ředitelům a ředitelkám škol přináší fragmentace velkou byrokratickou zátěž. Administrativou tráví nejvíc času v Evropě, nemohou se kvůli tomu věnovat pedagogickému vedení škol. To odrazuje zájemce o práci ředitele, dublování činností stojí i zbytečné peníze. I minimalistické sdílení účetnictví a správy budov by ušetřilo téměř 2 mld. Kč ročně. 

V úspěšných zemích zřizovatelé spravují více škol na větším území. Přebírají administrativní zátěž a zodpovídají za kvalitu vzdělávání v celém mikroregionu. Mají na to specializovaný profesionální tým plný odborníků, kteří v Česku hlavně u malých zřizovatelů chybí. V Estonsku se průměrný zřizovatel stará o sedm škol, v Nizozemsku o šest, u nás o méně než dvě. 

V Česku může být základem profesionální školské správy společenství obcí (SO). Nový institut vznikl pro podporu meziobecní spolupráce. Společenství má působit na celém území správního obvodu obce s rozšířenou působností (ORP) a vytvářet sdílené kapacity pro profesionální výkon veřejné správy. Může proto sloužit jako základ pro místní školskou správu, ukazuje následující analýza.

Území ORP máme v Česku 203 – bez největších měst Prahy, Brna a Ostravy. Na jejich území by vznikla sdílená kapacita pro správu škol. Každé SO ORP by mělo vlastní školskou právnickou osobu, která by z přebrala správu všech škol na daném území.

Reforma výrazně uleví ředitelům od administrativy, zároveň se sama zafinancuje. Sdílení byť jen rutinních procesů ušetří až 1,87 mld. Kč ročně. Úsporou lze zaplatit tým vedoucích pedagogických pracovníků, který bude podporovat rozvoj všech škol na daném území. Zřizovatelé tak díky novým kapacitám můžou být konečně odpovědní za kvalitu a rozvoj vzdělávání. Cílem je zajistit, aby žádná škola výrazně nezaostávala, a přitom byly prostředky využívány efektivněji. [1]

Existují nicméně i odlišné varianty, jak místní školskou správu designovat. Popis a parametry mikroregionálního zřizování škol budeme nadále rozpracovávat v sérii Odpovědní zřizovatelé – lepší školy.

Fragmentace snižuje kvalitu a přispívá k nerovnostem

Vzdělávání v Česku neslouží všem dětem stejně dobře. Podle mezinárodního šetření PISA 2022 lze polovinu rozdílů v matematických výsledcích žactva v Česku vysvětlit rozdíly v kvalitě škol. To je výrazně víc, než kolik dělá průměr zemí OECD (32 %). Naše vzdělávání kulhá i kvůli fragmentaci, pro kterou tady existují diametrálně odlišné vzdělávací světy. 

Velkou část rozdílů můžeme vysvětlit odlišnými sociálními podmínkami, ukazují naše datové analýzy. V některých chudobou zatížených mikroregionech – Litvínov, Kadaň či Krnov – však dokážou místní aktéři vzájemnou spoluprací a cílenou podporou sociální podmínky překonávat. Mezi faktory úspěchu patří také dostatek personálních kapacit – psychologů, speciálních pedagožek či asistentů učitelů. I díky tomu mají lepší výsledky než v jiných územích podobně zatížených chudobou. 

Pokud se mají výsledky žactva posouvat všude, potřebujeme mikroregionální spolupráci, ukazují i zahraniční studie. Součinnost přináší zaprvé dostatečně velké kapacity pro zlepšování vzdělávání, zadruhé dovoluje jasné vymezení odpovědností mezi centrem – ministerstvem školství – a školami. Jinými slovy: když v centru schválí reformu informatiky, místní školská správa má na starost, aby se naplnila ve všech školách v území. To se dnes neděje. 

Už teď v českém rozdrobeném systému pozorujeme lepší výsledky dětí u zřizovatelů, kteří se starají o relativně více žactva. To platí i po odečtení efektu krajských měst, které mají přirozeně vysoký počet žáků na zřizovatele a zároveň koncentrují sociokulturní kapitál.

Ředitelna plná papírů, méně času na rozvoj školy

České vedení škol trápí vysoká administrativní zátěž a ohromný výčet povinností, který máme vůbec nejrozsáhlejší v celé Evropě. Ředitelstvo na mateřských a základních školách všech velikostí průměrně věnuje až 30 hodin týdně nepedagogické a administrativní práci, ukazuje studie Petra Mazoucha s Jakubem Fischerem. To ředitelům brání věnovat více času na pedagogické vedení sboroven a zlepšování výsledků vzdělávání všech dětí.

Systém odrazuje potenciální zájemce o vedení škol. Velkou administrativní zátěž spojenou s ředitelováním uvádí jako překážku až 74 % učitelů a učitelek, tedy potenciálního uchazečstva. Pro téměř dvě pětiny z nich představuje administrativa dokonce nepřekročitelnou bariéru. Uchazečstvo také vnímá výběr pozice ředitele jako neodborný a zpolitizovaný. Konečné slovo při jmenování ředitele má totiž politik – starosta nebo rada obce. I kvůli tomu se ve 48 % případů hlásí do konkurzu jediný zájemce, ukazují data České školní inspekce. 

Malým zřizovatelům chybí odbornost a kapacity

V zemích s dobrými výsledky vzdělávání mají systém nastavený lépe. Tamní zřizovatelé spravují více škol a pro svou práci mají dostatečnou kapacitu. Zaprvé mohou ze škol snímat administrativní zátěž. Zadruhé nesou odpovědnost za kvalitu vzdělávání a naplňování reforem v celém regionu, mají nastaveny procesy spolupráce s ministerstvem. Role zřizovatele zpravidla připadá větší obci nebo územní školské správě.

Česko má přes 6 tisíc samosprávných obcí, což je na evropské poměry výjimečně vysoký počet. Rozdrobená a mnohdy miniaturní samospráva často nedokáže zajistit kvalitní služby, trpí neefektivitou. Projevuje se to i ve školství. Zatímco průměrný český zřizovatel škol obstarává 1,8 školy, v Estonsku se stará o necelých sedm a v Nizozemsku o šest, v kanadském Ontariu o šedesát.

Obce v Česku mají na kvalitu výuky a nerovnosti ve vzdělávání zásadní vliv. Vybírají, hodnotí a odměňují ředitele a ředitelky škol. Zároveň však většina obcí nemá profesionální kapacity, které vyžaduje kvalitní správa škol. Vedení obcí – politikům, ve větších městech i úředníkům – často chybí zázemí a odbornost. V praxi to vede k tomu, že mají s vedením škol jen formální vztah bez nároků na kontinuální rozvoj vzdělávání. To napomáhá nerovnostem: jedna škola se rozvíjí, druhá roky stagnuje a nikomu to nevadí.

Někteří osvícení zřizovatelé pomáhají ředitelstvu s papírováním, aktivní školy mezi sebou sdílí zkušenosti. Nic z toho však není systematické. Nemůžeme proto očekávat srovnatelné standardy vzdělávání napříč školami. Pro představu srovnáváme, jak vypadají dvě krajní varianty vztahu zřizovatelů a škol. 

Když mají zřizovatelé na starost málo škol, vede to k neefektivitě, chybí sdílené know-how. Na druhé straně není dobrá ani příliš velká centralizace, ukazuje zahraniční literatura. V Česku by mohl být teoreticky zřizovatel na úrovni ministerstva. Vznikaly by však nové problémy spojené se součinností a angažovaností u tolika škol. 

Ideální velikost spravovaných území je předmětem výzkumu. Studie z anglosaských zemí či evropského kontinentálního prostředí nicméně ukazují, že se by se mělo jednat o nízké tisíce žáků na jednoho zřizovatele. V Česku má však nad tisíc žáků v jimi zřizovaných školách jen 7 % zřizovatelů.

Jak na místní školskou správu v Česku

Úspěšné země s dobrými výsledky mají systémy profesionalizované školské správy. V čele správy stojí odborníci, kteří mají roli “ředitelů ředitelů”. Zajišťují spolu se svým týmem odborné vedení a podporu ředitelům jednotlivých škol, která sahá od pedagogiky po administrativu. Organizují pedagogickou spolupráci škol, sdílení dobré praxe, podílejí se na vyhodnocování výsledků. Zároveň mají k dispozici provozní tým, který zajišťuje sdílenou správu nepedagogických činností škol. 

Vezměme si za příklad městskou část Amsterdam-východ v Nizozemsku. Odvod místní školské správy má na starosti 19 škol s celkem 6200 žáky. Správě škol a odbornému pedagogickému rozvoji se věnuje celkem 13 pracovníků.

Jak by takové řešení mohlo vypadat v Česku? Na základě našich znalostí a dostupných dat o nejlepší české i zahraniční praxi podporujeme návrh, který vznikl v rámci Partnerství pro vzdělávání 2030+. Organizace zapojené do Partnerství se shodly na tom, že pro zlepšení výsledků Česko potřebuje instituci, která bude odpovědná za kvalitu vzdělávání na území menším než kraj. Podle Partnerství je ve veřejném zájmu, aby taková instituce splňovala deset principů efektivní místní školské správy, na nichž návrh stojí. Partnerství chce navrhovaný model nejdříve pilotně ověřit v praxi ve spolupráci s ministerstvy školství a vnitra a prokázat jeho dopady na učení žactva a snížení nepedagogické zátěže ředitelů.

Navrhovaná reforma předpokládá vznik nového subjektu, který bude spravovat místní školství na úrovni správních obvodů ORP. Podle dosavadní zpětné vazby z ministerstev školství a vnitra a podle názoru PAQ Research by tímto subjektem mohla být školská právnická osoba, kterou by k danému účelu zřizovalo místní společenství obcí. Školská právnická osoba by tak z pověření místních obcí podporovala všechny mateřské a základní školy na svém území. Navíc by úzce spolupracovala se středním článkem podpory MŠMT a s dalšími místními subjekty.

Mezi hlavní úkoly místní školské správy standardně patří:

• pedagogický leadership na svém území (zajištění výběru, hodnocení a strategického vedení ředitelů škol, podpora pedagogické spolupráce škol),
• minimalizace nepedagogické zátěže ředitelů (sdílená správa účetnictví, projektového řízení, IT služeb, správa budov apod.),
• zajištění podmínek pro rovné šance ve vzdělávání (např. zajištění služeb psychologů, speciálních a sociálních pedagogů či systémové propojení se sociálními a zdravotními službami).

Naplnění těchto úkolů závisí na několika hlavních předpokladech:

• působnost na území, které odpovídá existujícímu správnímu členění státu – u nás území ORP, v případě menších ORP možnost i jejich propojení,
• pokrytí všech škol v daném správním území i v celém Česku,
• adekvátní personální kapacity pro zajištění administrativní správy a pedagogické kvality škol v území.

Proč využít společenství obcí 

V roce 2024 vznikl institut společenství obcí. Má usnadnit společné zajišťování veřejných služeb, které jsou v kompetenci obcí a měst. Ministerstvo vnitra jako jednu z hlavních agend pro společnou správu označuje právě školství. SO má působit na správních území ORP. Jedná se proto o vhodný půdorys pro místní školskou správu.  

Jednotlivá území ORP se mezi sebou výrazně liší. Platí to pro počet dětí na území i počet spravovaných subjektů, tedy mateřských a základních škol. Počet žáků na území správních oblastí se pohybuje od 962 (ORP Pacov) do 22 tisíc (ORP Plzeň – celkové shrnutí nabízí mapa níže).[2]

I v případě malých ORP se nicméně jedná o velký rozdíl oproti stávajícímu stavu, kdy má polovina obcí-zřizovatelů ve svých základních a mateřských školách méně než 100 žaků.

Pokud by místní školská správy vznikla na úrovni ORP, existovalo by jen 11 obvodů, které by spravovaly méně než 10 škol. Více než polovina by spravovala 10–30 škol a další čtvrtina obvodů dokonce 31-60 škol. Celkový počet správců mateřských a základních škol by se zmenšil z 3 420 na 203 (bez Prahy, Brna, Ostravy). Počty škol pro konkrétní území správních obvodů ORP ukazuje mapa níže.

Graf níže ukazuje, kolik obcí spravuje své školy samostatně (dnešní stav) a porovnávají to s podílem správních jednotek, které by mohly spravovat školy společně v rámci území ORP (bez Prahy, Brna a Ostravy). Výška sloupců zobrazuje procentuální podíl těchto správních jednotek.

Reforma se sama zaplatí

Odhad současných nákladů ze strany státu na zajištění nepedagogických činností pro všechna ředitelství činí 19,5 mld. Kč. I minimalistické sdílení činností může přinést roční úsporu 1,87 mld. Kč, ukazuje studie Mazoucha a Fischera. Úspory skýtají hlavně následující oblasti:

• sdílení finančního účetnictví (600 mil.),
• sdílení mzdového účetnictví (140 mil.), 
• sdílení správy a údržby školních budov (1130 mil.). 

Možnosti úspor tím však nekončí. Příležitosti nabízí i oblast IT či centralizované nákupy. Pro aktuální nedostatek dat však pracujeme jen se základní variantou. Mapa níže ukazuje úspory po jednotlivých územích ORP. Pohybují se od zhruba 1 mil. Kč v ORP Pacov až po desítky milionů v nejpočetnějších územích – např. 22 mil. na Plzeňsku.

Úspory lze obratem investovat do profesionálního týmu místní školské správy, který bude odpovědný za minimalizaci nepedagogické zátěže ředitelů i za trvalý pedagogický rozvoj škol na svém území. Ušetřené náklady na nepedagogické činnosti ve výši minimálně 1,87 mld. Kč ročně mohou být využity na financování cca 2000 nově vytvořených odborných pozic zaměřených na pedagogický rozvoj škol. 

Průměrně by šlo financovat více než devítičlenný tým vedoucích pedagogických pracovníků (územních pedagogických lídrů a metodiků) pro každé ze 203 správních území ORP. To by dle zkušeností ze zahraničí i domácí odborné debaty mělo být řádově srovnatelné s personálními kapacitami školské správy v systémech s nejlepšími vzdělávacími výsledky na světě. 

Snížení nákladů není rozložené rovnoměrně. Největší tým o 23 úvazcích územních pedagogických lídrů či metodiků by bylo možné financovat v ORP Plzeň. Naopak na Pacovsku by úspory zaplatily jediného člověka. Pro ORP s malým počtem žactva proto považujeme za zásadní zohlednit i varianty, které umožňují dobrovolné spojování personálních kapacit místní školské správy z více správních obvodů. Varianty přineseme v následujících měsících v sérii Odpovědní zřizovatelé – lepší školy. 

Poznámky pod čarou

¹ Ve své analýze se nevymezujeme proti stávajícím systémovým projektům MŠMT, naopak s nimi počítáme. Při našich návrzích vycházíme ze zjištění nezávislé evaluace pilotáže středního článku podpory MŠMT v tom smyslu, že “potřeby škol (a případně i zřizovatelů) jsou ve více ohledech výrazně širší, než je v možnostech samostatného projektu – především v oblastech přímého snižování nepedagogické zátěže a také v podpoře pedagogického vedení.” Vycházíme také z informací o tom, že další ze systémových projektů ve vzdělávání hrazených z evropských prostředků – územní projekty MAP – budou postupně v nejbližších letech ukončovat svoji činnosti bez zajištěné udržitelnosti.

² Ve třech největších městech Praze, Brně a Ostravě je již nyní správa školství dále vnitřně členěna a svěřena městským částem či obvodům. Ty ale neplní výše popsané činnosti místní školské správy. Pro účely této analýzy s nimi nepracujeme, neboť problematika takto velkých celků s vnitřním členěním je výrazně specifická. Návrhy modelů i pro největší města přineseme v našich dalších výstupech.