Málo naplněné školy se prodraží, lepší výsledky přitom nemají. Řešení už existují

V Česku máme 756 podlimitních škol, které nesplňují podmínku počtu žáků na třídu stanovené legislativou. Fungují proto na výjimku. Státu a obcím se nicméně prodraží, protože v nich za jednoho žáka či žačku platí ročně v průměru o 31 tisíc Kč více. Neplatí přitom argument, že podlimitní (málo naplněné) školy přináší lepší výsledky. Neexistuje významný rozdíl v opakování ročníků nebo nedokončování ZŠ mezi podlimitními a ostatními školami. Ukazuje to další analýza PAQ Reseach ze série Odpovědní zřizovatelé – lepší školy.

Podlimitní školy mají naopak horší zajištění pedagogickým a podpůrným personálem. Devítiročníkové podlimitní ZŠ mají podle zprávy České školní inspekce (ČŠI) dokonce horší průměrné výsledky. 

Na málo naplněných třídách tratí i platy pro učitele a učitelky. Ředitel či ředitelka s naplněnou třídou o 22 žácích dostává pro své vyučující o 5–6 tisíce Kč měsíčně více na odměny učitelů než protějšek s třídami o 13 žácích. 

Řešení existují. Podlimitní nebo málo naplněné školy se mohou sdružovat pod jedno společné ředitelství. V Česku existuje model takzvaných svazkových škol, které fungují v rámci dobrovolného svazku obcí (DSO). Svazkování zvyšuje počet žáků, naplněnost tříd a především objem financí. Svazková škola má vždy jedno ředitelství, avšak většinu provozních věcí mohou ovlivňovat všechny zúčastněné obce vhodným nastavením pravomocí (všechny hlasují o rozpočtu apod.).

Svazkování se bohužel dnes téměř nevyužívá. Po 20 letech existence této možnosti máme pouze devět svazkových škol, které zřizují různě velké svazky dohromady pětadvaceti obcí. Téměř čtvrtina všech škol – celkem 877 škol – v Česku přitom má pod 50 žáků, platí proto za adepty pro efektivní svazkování. 

Společná ředitelství a svazkové škol mají řadu pozitiv. Patří mezi ně:

• efektivita řízení: sdílení nepedagogických pracovníků jako školník, IT technik, ekonomka nebo ředitelka jídelny mezi budovami;
• kvalita vzdělávání: záskoky za učitele, dostupnost psychologa, speciální pedagožky;
• ekonomická výhodnost a vysoký standard služeb: zajištění IT, účetnictví, správa dotací;
• posílení spolupráce obcí v regionu. 

Pro snížení počtu podlimitních škol a vyrovnání nerovností u malých škol a zřizovatelů proto navrhujeme následující opatření: 

• MŠMT by mělo jasně komunikovat finanční zvýhodnění naplněných škol (prostředky na platy učitelů, výstavba a rekonstrukce, více nepedagogických pracovníků); 
• častější motivace dotačními prostředky po vzoru projektu Prstenec II pro stavbu nebo rozšiřování budov svazkových škol;
• zvýhodnění dobrovolných svazků obcí či společenství obcí při převodu financování nepedagogických pozic na zřizovatele.

Navrhujeme dále regulační cesty, která závisí na další analýze:

• Omezení podlimitních škol na základě objektivních kritérií – např. dojezdnosti, vzdělávacích výsledků nebo neúměrné zátěže dětmi se speciálními vzdělávacími potřebami (SVP) nebo sociálním znevýhodněním (desegregace). 
• Povinné svazkování škol při zásadně podlimitní naplněnosti tříd.

Od fragmentace k svazkování

O jakých školách se bavíme

Všechny počty a podíly vztahujeme pouze k základním školám obecních zřizovatelů a žáků, kteří do nich chodí. Nepracujeme s daty za soukromé a církevní školy. Pro zdůraznění a zkrácení v článku využíváme pojmy “obecné školy” a “obecní zřizovatelé”. 

Pracujeme s následujícím názvoslovím pro pojmenování typů základních škol:

Nejdražší školy jsou ty nenaplněné

Málo naplněné školy jsou náročné pro rozpočty obcí. Každý žák ve škole s 10–15 žáky na třídu stojí obec o 13 tisíc Kč více než ve školách s naplněnými třídami o 21–24 žácích (viz graf níže, podrobnější tabulky v apendixu). Data o financování obcí na žáka naznačují, že menší školy s nenaplněnými třídami musí zřizovatel více finančně podporovat a doplácet na jejich provoz. 

Finance od obcí závisí především na typu školy – její velikosti –, protože prvostupňové malotřídky a neúplné ZŠ nemohou výrazně snižovat své náklady navzdory nízkému počtu žáků. V budovách se musí stejně topit, svítit, platit internet, uklízet nebo dělat účetnictví. 

Princip naplněnosti je zásadní také pro státní financování. Třídy s 10–15 žáky má necelých 23 % škol obecních zřizovatelů a stát zde platí v průměru na žáka 56 tisíc Kč. Škol s 21 a více žáky na třídu je v Česku pouze jedna třetina a stát v nich platí na žáka v průměru 38,5–40,5 tisíc Kč. 

Finance od státu závisí na velikosti třídy i školy. Platí, že malotřídní, neúplné a podlimitní úplné ZŠ jsou pro stát dražší než úplné naplněné školy. Stát v nich musí hradit učitele, pomůcky a další výdaje pro menší počet žáků. Velké školy vyžadují od státu samozřejmě větší objem peněz, ale rozdělením mezi žáky jsou finančně výhodnější a ještě si mohou dovolit častější dělení tříd (angličtina na dvě skupiny), a to díky vyššímu počtu financovaných hodin výuky podle tzv. PHmax (maximální počet hodin financovaných státem). Podrobněji systém popisuje metodika MŠMT.

Graf se souhrnem výdajů od státu a obcí potvrzuje, že všechny typy podlimitních škol a malotřídní a neúplné školy stojí v průměru 80 tisíc na žáka (výdaje státu i obcí). Úplné ne-podlimitní školy stojí v průměru 50 tisíc na žáka. 

Nehospodárné podlimitní školy jako slepá skvrna systému 

V systému existuje 756 podlimitních škol (definice v boxu výše) z celkových 3620 obecních škol. Rozdíly mezi podlimitními a ostatními školami shrnuje přiložená tabulka:

Tabulka: Srovnání podlimitních a ostatních škol podle typu

Na podlimitní ZŠ vynakládají stát a obce při vynásobení nákladů na žáka s počtem žáků ve škole téměř 8 % (průměr za rok 2020–2022). Do těchto škol přitom chodí jen 4,5 % všech žáků obecních zřizovatelů. Téměř každé ORP České republiky má na svém území podlimitní školy. To otevírá cestu ke svazkování.

Svazkování škol vede k úsporám přes navýšení počtu žáků, protože ceny za služby jsou často výhodnější pro větší subjekty. Škola v Řevničově o 170 žácích v roce 2014 ušetřila díky svazkování 50 tis. Kč na energiích a u ostatních služeb typu telefony nebo účetnictví dalších 50 tis. Kč. (Škola nicméně pro politické neshody ze svazku vystoupila, a to přes kladné finanční výsledky a možnosti rozšíření pedagogického sboru, jak uvedla ředitelka školy v rozhovoru).

Málo žáků ve třídách výsledky nezlepší 

Podlimitní a málo naplněné školy nemají ani lepší výsledky, které by odůvodňovaly jejich vyšší nákladnost. Méně naplněné třídy bývají oceňovány za to, že dovolují individuální přístup. Data nicméně ukazují, že míra opakování ročníku je stejná ve školách s vysokým i nízkým počtem žáků ve třídách, přestože by se v menších třídách očekávala větší kontrola nad úspěchem žáků (více času na žáka, doučování, hledání vhodných podpůrných opatření apod.). 

Analyticky srovnáváme skupiny podlimitních a běžných škol. Využíváme regresní analýzu. V ní odhadujeme míru nedokončování 9. tříd ZŠ z charakteristik školy, jako je sociální složení žáků, úroveň chudoby v regionu, typ školy apod. Díky tomu můžeme zkoumat, zda typ škol souvisí s neúspěšností i v rámci jinak podobných škol. Jinými slovy: můžeme srovnat nadlimitní a podlimitní školy, které se neliší sociální strukturou a typem regionu.

Mezi školami sledujeme následující ukazatele: opakování ročníku, nedokončování ZŠ (pouze u škol s 2. stupněm), nekvalifikovanou výuku a přítomnost speciálního pedagoga nebo psychologa. Vhodné by bylo zkoumat vliv také na výsledky v testování, ale taková data se v Česku nesbírají.

Závěry shrnujeme v bodech:

• Podlimitní školy mají srovnatelnou vzdělávací neúspěšnost jako školy nadlimitní, a to při kontrole sociálních podmínek a složení žáků. Neplatí tedy, že by výrazně nižší počet žáků ve třídě souvisel s lepšími výsledky vzdělávání. 
• Výrazný rozdíl není u nedokončování základního vzdělávání mezi podlimitními a ostatními úplnými školami.
• Podlimitní školy ale mají mírně vyšší míru opakování, vyšší podíl nekvalifikované výuky a menší podíl škol s psychologem nebo speciálním pedagogem. Horší personální zajištění u podlimitních (menších) škol lze vysvětlit jejich častým výskytem mimo velká města a menšími možnostmi pro nadstandardní financování kompenzující lokalitu školy. Problémem je, že podlimitní školy se nachází častěji v oblastech s vyšším počtem sociálně znevýhodněných žáků, zároveň je pro ně složitější získat kvalifikované pedagogy a specialisty, kteří by se mohli žákům věnovat. 

Průměrné hodnoty ukazatelů z regresní analýzy podle typu školy (predikované hodnoty pro školy s průměrnou chudobou a znevýhodněním). Metodologie v příloze

Na otázku, jak řešit nízkou naplněnost škol, bychom museli udělat robustnější analýzu, v níž by se mělo zkoumat jak velké (naplněné) školy se nachází v blízkosti těch menších (méně naplněných), a zda by nebylo vhodné je sloučit za cenu dojezdu žáků. 

ČŠI: Horší výsledky, aprobovanost a vybavení technikou

Vznik či existence poloprázdných úplných ZŠ je špatným finančním rozhodnutím pro stát i obec, potvrzuje tematická zpráva ČŠI (2022). Zároveň v nich žáci nemají lepší výsledky a podmínky pro učení oproti větším, naplněným ZŠ, a to i při zohlednění socioekonomického statusu žáků.

Inspekce srovnávala podmínky a kvalitu výuky pro dvě kategorie úplných ZŠ – malé školy s průměrem 4,2 třídy na druhém stupni a 13,1 žáky (odhadem 120 žáků v celé ZŠ) a velké školy s průměrem 14,2 tříd na druhém stupni a v 24,3 žáky na třídu (odhadem 650–700 žáků v celé ZŠ). Výsledky shrnujeme v boxu:

Svazkujme a slučujme v zájmu vyšší kvality výuky i finančních úspor

Ministerstvo školství se snaží pomocí financování motivovat malé školy a zřizovatele ke slučování ředitelství v zájmu snížení úvazků nepedagogů či zajištění dostačující pedagogické kapacity učitelů a podpůrných pozic. Aktuálně je jedním z nástrojů pro prosazení tohoto přístupu způsob přidělování celkového objemu financí na nadtarifní složky platu. Čím vyšší je průměrný počet žáků na třídu, tím škola dostane více peněz. 

Ředitel s naplněnou třídou o 22 žácích dostává pro své učitele o 5–6 tis. Kč měsíčně více na odměny učitelů než kolega či kolegyně s třídami o 13 žácích. Ukazuje to graf z dokumentu Financování regionálního školství územních samosprávných celků v roce 2024. 

Stále více skloňovaným pojmem bude v budoucnu Školská právnická osoba (ŠPO). Vznikne spojením více škol pod jedno ředitelství po domluvě obcí, založí se tak tzv. svazková škola. Obce se dohromady domlouvají na kompetencích pro řízení této školy (např. při výběru ředitele má každá obec v komisi člena) nebo jejím rozpočtu. Výsledkem je celek zahrnující jednu nebo více školních budov, učitelé mají smlouvu s jedním subjektem apod. Stejný postup spojování škol pod ŠPO může fungovat v rámci škol jednoho města.

Svazek 11 institucí (MŠ, ZŠ, ZUŠ) ušetří sdílením činností 2,6–3 mil. Kč. Větší svazek o 31 institucích přinese úsporu 6-7 mil. Kč, uvádí studie J. Fishchera a P. Mazoucha. I další data a zkušenosti se svazkovými školami hovoří o mnoha pozitivech. M. Běťáková (2021) získala názory od více než poloviny aktérů zřizujících svazkové školy. Nejčastěji zmiňovaná pozitiva byla:

• ekonomická výhodnost v provozu školy (ekonomika, účetnictví, úklid atd.), 
• možnost zajištění vyšších kapacit učitelů i podpůrného pedagogického personálu (spec. pedů, psychologů), 
• zvýšení spolupráce obcí v regionu,
• snadnější získání dotačních prostředků na investice do školské infrastruktury. 

MŠMT ovšem zaostává v propagaci, komunikaci a facilitaci procesu svazkování. Po 20 letech možnosti svazkování však máme pouze 9 těchto škol, přestože téměř čtvrtina všech škol v Česku má pod 50 žáků (877 škol).

Nejčastěji je založení svazkových škol spojeno se vznikem nové školy v případě velkého demografického přírůstku v území (okolí Prahy, Brna). Může ale jít i o případ velkého úbytku žáků, a tedy extrémní ekonomickou nevýhodnost pro obce provozovat svoji vlastní školu. Poslední velkou vlnu svazkových škol podpořil projekt Prstenec II - menší obce v něm dosáhly na štědré financování nových svazkových škol, místo aby každá z nich stavěla školu vlastní.

Řešení pro levnější a lepší správu a řízení škol tedy existuje, ale je málo využívané. Je nutné jej více propagovat, komunikovat a zpřístupňovat k nim snadné cesty. 

Radikálnější cestou je pak spojování celých škol pro vyšší naplněnost tříd, zejména v případě podlimitních úplných škol. Tam nejde jen o zajištění dostupnosti učitelského personálu, ale o lepší vzdělávací výsledky, jak ukazuje ČŠI. V takovém případě dostávají obce výhodné dotační podmínky pro stavbu nové školy pro děti z propojených obcí. Slučování škol zároveň představuje citlivé téma, proto je nutné pro konkrétní řešení vytvořit robustnější analýzu, která zahrne kritéria dojezdovosti škol a jejich naplněnosti. 

Jak doporučení proměnit v realitu: Úkoly pro stát

Pro podporu společných ředitelství v rámci jednoho zřizovatele či spojování zřizovatelů škol je ideální využít: 

Finanční nástroje:

1. Čerpání dotací podle počtu žáků na třídu (hlavně na investice), ať již z evropských či národních peněz. V případě motivace ke svazkování škol jsou vidět výsledky v projektu Prstenec II, kde obce díky svazkování dosáhly na vyšší dotaci. Je důležité vytvářet stejné příležitosti u evropských prostředků, kde se to prozatím neděje. 
2. Převedení financování nepedagogických pracovníků podle záměru MŠMT na zřizovatele (obce, města, kraje). Zvýhodnit přitom vyšší alokací peněz na nepedagogy pro svazkové školy nebo školy zřizované společenstvím obcí. Pokud budou spoluzřizované školy v území zvýhodněné, půjde o jasný signál pro zřizovatele škol, jak mají svoji strukturu škol zorganizovat. 

Komunikační a facilitační nástroje:

• Informační materiály od MŠMT pro různé aktéry (např. po vzoru AISIS) a metodická podpora v podobě edukace úředníků na úrovni kraje i ORP. 
• Motivovaným nebo rozhodujícím se obcím garantovat podporu prostřednictvím metodiků Středního článku nebo jiných expertů. Obce by měly mít podporu nejen v administrativě, ale také v moderování diskuse o kompetencích, pravomocích nebo financích. 

Regulační nástroje*:

1. Omezení podlimitních škol na základě objektivních kritérií – např. dojezdnosti, vzdělávacích výsledků nebo neúměrné zátěže dětmi se SVP nebo sociálním znevýhodněním (desegregace). To vyžaduje další analýzu. 
2. Povinné svazkování škol při velmi nízké naplněnosti tříd – zde by se předcházející analýza věnovala stanovení úrovně (indexu) nízké naplněnosti při zohlednění různých podmínek.

* Ani jeden z regulačních nástrojů neznamená automatický zánik školy. Výsledkem by měla být spíše další motivace pro hledání řešení v podobě propojení více škol, ředitelství nebo rovnou obcí. Stanovení kritérií pro slučování škol vyžaduje komplexní přístup a jejich vznik by měl být podmíněn analýzami konkrétních přínosů a rizik. 

Appendix

Regresní analýza

Vztah mezi podlimitností školy, výsledky vzdělávání (opakování ročníku, nedokončování) a zajištěním personálu (kvalifikovaná výuka, psycholog/speciální pedagog) jsme zkoumali pomocí lineárního regresního modelu. Pro každý ukazatel jsme vypočetli samostatný model. Závislými proměnnými jsou opakování ročníku, nedokončování základního vzdělání, podíl nekvalifikované výuky a přítomnost psychologa/speciálního pedagoga ve škole. Nezávislé proměnné jsou pro všechny modely stejné – podlimitnost školy (binární), typ školy (úplná vs. malá/neúplná), interakce podlimitnosti a typu školy, index destabilizující chudoby, index socioekonomického znevýhodnění a odhad podílu znevýhodněných žáků. Výjimkou je nedokončování, které se vztahuje pouze na úplné školy.