Reforma dávek míří do finiše. Ukazujeme dva klíčové problémy, které mohou poslanci ještě opravit

Shrnutí

• Do třetího čtení míří rozsáhlá reforma dávek. Poslanci budou hlasovat o pozměňovacích návrzích, které rozhodnou o úspěchu revize. Přináší pozitiva, zároveň v ní zůstává několik chyb, které ale poslanci mohou do velké míry opravit. V analýze se zaměřujeme na životní minimum a postavení lidí v insolvenci. 
• Životní minimum hraje klíčovou roli při výpočtu reformovaných dávek. Určuje výši podpory nejchudším, snižování podpory na bydlení i děti s růstem příjmu, fungování pracovního bonusu. Minimum ale nebylo navzdory vládním slibům od ledna 2023 valorizováno. Navíc znevýhodňuje malé domácnosti, především jednotlivce a samoživitele.
• Poslanci předložili víc variant, jak životní minimum upravit. Postavení samoživitelek a samostatně žijících lidí adekvátně narovnává především maximální varianta. Stát by vyšla jen na polovinu oproti naplnění vládního slibu, který hovořil o valorizaci minima o inflaci.
• Návrh revize také míří přímo proti vládní prioritě dostat lidi z exekucí do oddlužení, a tak je vymanit z šedé ekonomiky. Vstup do oddlužení ani navyšování příjmů v něm není motivační. Každou další legálně vydělanou korunu návrh penalizuje 2/3 insolvenční srážkou a velkým poklesem dávek, jejichž výpočet vychází z příjmu před srážkami. I při navýšení mzdy o 10 tisíc Kč člověku v oddlužení poklesnou čisté příjmy. To vytváří velkou motivaci k zatajování příjmů a malé pracovní aktivitě. 
• Dva pozměňovací návrhy problému uspokojivě předcházejí, když dávky počítají z příjmu po insolvenčních srážkách (v jednom případě navýšeném o fixní částku). V obou variantách se zvyšuje motivace legálně pracovat a přiznávat příjmy. Pokud si dlužník v insolvenci vydělá jen o 2 500 Kč hrubého víc, přispěje státu na daních a odvodech víc, než kolik činí navýšení dávek. Státu se proto varianty vyplatí víc, než pokud by člověk optimalizoval své příjmy při původně navrhovaném výpočtu dávek.
• Motivace legálně vystoupit z šedé ekonomiky jsou klíčové pro dlouhodobé navýšení odvodů, daní a omezení rizika opětovaného propadnutí do dluhů, ukazují zahraniční studie. Stát by měl proto zvážit i reformu samotných insolvenčních srážek, které dnes tvoří velkou demotivaci od legální práce.

Proč záleží na životním minimu 

V minulosti jsme upozorňovali na některé chyby dávkové reformy, především v oblasti normativů. Zcela zásadní roli pro funkčnost „superdávky“ hraje životní minimum (ŽM). Částka by měla vyjadřovat minimální náklady domácností na živobytí, slouží přitom i k odvození výše dávek. Už dnes platí, že pokud domácnost svým příjmem překročí určitý násobek ŽM, ztratí nárok na některé dávky. Revize závislost systému na částce významně posiluje. Podle částek se budou řídit všechny složky nové složené dávky (viz Tabulka A4 v příloze)

Revize zavádí dvě zásadní změny, pracovní bonus a rychlejší klesání podpory na bydlení u domácností s vyššími příjmy. Obě změny jsou důležité, protože zvyšují motivaci začít pracovat a zlepšují cílení dávky. Obě jsou však závislé na ŽM, bez jeho správného nastavení proto nebudou fungovat.

Současná podoba životního minima má dva hlavní problémy: 

1. Penalizuje domácnosti s malým počtem členů, nejčastěji jednotlivce a samoživitele. To přispívá k přísnosti navrhované dávky právě pro tyto domácnosti.
2. Jeho výše nebyla valorizována od ledna 2023. ŽM je tak podhodnocené, protože od roku 2023 průměrná inflace dosáhla 13 %. Už tehdy navíc zaostávalo za náklady chudých domácností, jak ukázala analýza VÚPSV.

Situace jednotlivců a samoživitelek

Částka ŽM domácnosti představuje součet minim jednotlivých členů. Zpravidla čím vyšší ŽM domácnost má, na tím vyšší dávku může dosáhnout. 

Dnešní struktura ŽM zohledňuje pouze náklady na živobytí (jídlo, ošacení, doprava apod.), ale nezapočítává náklady na bydlení. Pro jednotlivce a první osobu v domácnosti počítá s přibližně stejnými částkami jako pro další členy. To nezohledňuje, že některé náklady mají domácnosti fixní. Náklady na bydlení musí vynaložit i malé domácnosti v obdobné míře jako ty početné. 

Nově se přitom budou životním minimem řídit i složky dávky, které budou domácnosti používat na úhradu těchto nákladů (složka na bydlení a pracovní bonus). Pokud se struktura ŽM nezmění, bude celá podpora jen slabě reflektovat fixní náklady.

V Tabulce 1 níže vztahujeme ŽM domácností k jejich spotřebě, abychom mezi sebou mohli porovnat úroveň ŽM pro různě velké domácnosti. Pro vyjádření spotřeby, která zahrnuje náklady na bydlení, využíváme metodiku spotřebních jednotek Eurostatu. Podle ní má například domácnost se dvěma členy náklady odpovídající 1,5násobku jednotlivce, nikoliv dvojnásobné, což odpovídá tomu, že fixní náklady sdílí.

V přepočtu na velikost domácnosti vyjádřenou spotřebou je dnešní ŽM jednotlivce skoro o 1 500 Kč nižší než ŽM čtyřčlenné domácnosti. Jednotlivec je tak ve výpočtu dávky znevýhodněný. Obdobně jsou penalizované všechny malé domácnosti, například domácnosti samoživitelů.

Tabulka 1: Dnešní životní minimum v přepočtu na spotřebu výrazně znevýhodňuje malé domácnosti

* pro dítě mezi 6–15 lety počítáme průměr spotřebních jednotek pro dítě mladší 14 let (0,3 SJ) a další osobu v domácnosti, která má 14 a více let (0,5 SJ)

Nízká hodnota ŽM malých domácností jde proti celému principu dávkové reformy. V něm se domácnostem (s výjimkou zranitelných) výrazně snižuje podpora na bydlení (určená tzv. normativy). Myšlenkou je, že si domácnosti mohou pokles „dohnat“ pracovní aktivitou. Z příjmu domácností se tak nově vypočte pracovní bonus, který by měl pokles podpory na bydlení dorovnat. Pokud má ale domácnost nízké ŽM, bonus se jí snižuje nebo je z nároku na něj vyřazena zcela. Pokles dávky tak bonus nekompenzuje a domácnost se může propadnout do chudoby. Důsledky systému ukazujeme na příkladech domácností samoživitelky a jednotlivce níže.

Řešením je srovnat efektivní hodnoty ŽM pro jednotlivé domácnosti. Vedou k tomu předložené pozměňovací návrhy, které shrnuje Tabulka 2 níže. Dosahují toho tak, že zvyšují částky jednotlivci a první osobě v domácnosti a mírně snižují druhé a další osobě. Výsledné ŽM se tak zvýší především jednotlivcům a samoživitelům.

Tabulka 2: Zvažované varianty navýšení životního minima

Výborový návrh však nejde dostatečně daleko, ŽM jednotlivce v něm v přepočtu na spotřebu zůstává skoro o 1 000 Kč nižší než ŽM čtyřčlenné domácnosti (viz Tabulka 3). Postavení domácností adekvátně narovnávají až další návrhy, především maximální varianta (PN poslankyň Kocmanové a Richterové), ve kterém je ŽM jednotlivce zhruba o 400 Kč nižší.

Tabulka 3: Efektivní životní minimum pro malé a více početné domácnosti uspokojivě narovnávají jen poslanecké PN, především maximální varianta navýšení ŽM

Reforma ŽM zlepší situaci malých domácnosti v revidovaném systému. Výrazněji zvyšuje pracovní bonus a zpomalí pokles složky na bydlení a na dítě, aby nemizely už při velmi nízkých příjmech. 

Příklady konkrétních domácností

Efekt navýšení ŽM ukazuje příklad Jany, která pobírá minimální mzdu. Při současné výši ŽM jednotlivce 4 860 Kč činí její pracovní bonus 92 Kč (takřka na něj nemá nárok) a oproti současné dávce si domácnost pohorší o zhruba 3 800 Kč.

Maximální varianta ŽM domácnosti vrací nárok na bonus, který by tak činil skoro 1 600 Kč. Mírně by se jí zvýšila i složka na bydlení. I při maximálním ŽM však Jana odvede státu na daních skoro o 2 300 Kč více než jí stát vrátí v dávce. Pro stát je tak stále výhodnější mírně zvýšit dávku než riskovat její pád do šedé ekonomiky.

Domácnost si i při maximálním navýšení ŽM oproti současné dávce navíc stále pohorší zhruba o 2 000 Kč. Problémem je výrazné snížení uznatelných nákladů na bydlení u „nezranitelných“ domácností. Byť žije na Prahu levně, s celkovými náklady 15 090 Kč (při 35m², v 1. čtvrtině cen nájmů), nový systém jí uznává jen 12 040 (odhad 2024). Podpora v bydlení jí tak klesne (viz Tabulka A2 v příloze).

Příklad Jany ukazuje, že úprava ŽM nekoriguje dávku pokud náklady na bydlení výrazněji převyšují normativy. Řešením je úprava normativů – lepší nastavení podle cenové mapy, valorizace normativů o růst cen bydlení nebo časový test. Chudé domácnosti „nezranitelných“ jednotlivců jsou často lidé po opuštění institucí (dětského domova, výkonu trestu atd.), ztrátě práce, zabydlující se lidé bez domova. V těchto životních situacích by dávalo smysl, aby měli například prvních 6–12 měsíců v dávkovém systému vyšší podporu bydlení a pak by se podpora snížila. Tím by získali čas na zabydlení a nalezení práce či hledání levnějšího bydlení.

Jak minimum zvýšit

Navrhované navýšení částek ŽM je třeba vnímat ve světle inflace posledních let. Částky se zvyšovaly naposledy v lednu roku 2023. Od té doby do předpokládané účinnosti zákona v říjnu tohoto roku se navýší ceny alespoň o 14,5 %. Pokud by se částky ŽM navyšovaly o inflaci, o čemž vláda hovoří v programovém prohlášení, průměrné navýšení částek domácností by činilo 1 670 Kč, ukazuje Tabulka 4. Oproti vládnímu slibu znamená úsporná varianta jen pětinové navýšení a kompromisní zhruba třetinové.

Úsporná varianta ani neřeší situaci domácností zmíněných výše. Samoživitelce zvýší dávku o zhruba 700 Kč, takže si oproti současnosti stále o 1 000 Kč pohorší. Domácnost jednotlivce si i s úspornou variantou pohorší v nové dávce o 4 tisíce (viz Tabulky A1 a A2 v příloze). Částky ŽM je tak třeba zvyšovat nad úspornou variantu, ideálně až na variantu maximální.

Tabulka 4: Maximální varianta navýšení životního minima je však stále poloviční v porovnání s vládním slibem valorizovat ŽM o inflaci

Pozn.:
č. 1 – Vláda v programovém prohlášení hovoří o valorizaci ŽM. Současná výše částek byla naposledy navýšena k 1.1.2023. V roce 2023 průměrná inflace dosáhla 10,7 % a v roce 2024 a 2,4 %. Od 1.1.2025 do 1.10.2025, kdy vláda navrhuje spustit systém DSSP konzervativně odhadujeme nárůst inflace o 1 %.
č. 2 – Průměrné zvýšení ŽM odhadujeme podle struktury domácností příjemců nepojistných dávek v datech šetření EU-SILC.
č. 3 – Pro odhad nákladů jednotlivých variant vycházíme z odhadu MPSV pro odůvodnění výborového PN.
č. 4 – Další dávky navázané na částky ŽM, ve kterých se generují náklady, zahrnují humanitární dávku, porodné, příspěvek na péči a příspěvek při pěstounské péči. Náklady v širším systému mohou být nižší, pokud bude schválen návrh na zakonzervování ŽM pro humanitární dávku na současné výši.

Nízký užitek z práce domácností v oddlužení

Osoby v insolvenci reforma dávek demotivuje a vytlačuje do šedé ekonomiky.  Pokud si jednotlivec vydělá o 10 000 Kč čistého navíc, jeho celkový příjem (s dávkami po odečtení srážek) může klesnout až o 1 200 Kč. 

Příčinou je vysoká insolvenční srážka a výpočet dávky, který srážku vůbec nezohledňuje (dávka se počítá z příjmu před odečtením insolvenční srážky).

Z příjmu navíc dlužníkovi insolvenční správce srazí dvě třetiny (6 670 Kč). Dávka se však chová, jako kdyby domácnosti zůstalo celých deset tisíc navíc a klesne i o 4 500 Kč. Domácnost se tak ocitne v mínusu.

Pokles příjmu motivuje optimalizovat mzdu na hranici poklesu, kterou zobrazuje vrchol žluté křivky v grafu níže a činí zhruba 16 500 Kč čistého.

Graf zobrazuje i možná řešení, která poslanci předložili jako pozměňovací návrhy k návrhu zákona. Dvě varianty adekvátně předcházejí propadu příjmů. Návrh poslance Nachera (tmavě modrá křivka) spočívá v odpočtu insolvenční srážky od příjmu dlužníka rozhodného pro výpočet dávek. Dávka by se tak počítala z příjmu po odečtení srážky.

Kompromisní pozměňovací návrh poslankyně Kocmanové pak snižuje odpočet o tzv. minimální splátku, a tak snižuje vyplacenou dávku zhruba o 1 000–1 500 Kč oproti variantě plného odpočtu. Klíčové je, že obě varianty uspokojivě zabraňují nežádoucímu poklesu celkových příjmů při zvýšení čisté mzdy u domácností jednotlivců (dopad variant na domácnost jednotlivce detailněji shrnuje Graf 2 níže a tabulka A3 v příloze).

Když si jednotlivec zvýší čistou mzdu o 10 tis. Kč, ve vládním návrhu z ní nic neuvidí a ještě se mu sníží celkový příjem o zhruba 1 200 Kč. Pozměňovací návrhy problém řeší a dlužníkovi z příjmu navíc zbude alespoň 1 400 Kč v návrhu poslankyně Kocmanové, respektive 1 000 Kč v návrhu poslance Nachera.

Není to moc, alespoň se ale odstraňuje absurdní situace, ve které když si člověk vydělá víc, v reálu si jenom pohorší. Užitek z práce by šlo zlepšit snížením insolvenční srážky, která je dnes vysoká a činí dvě třetiny z příjmu nad nezabavitelné minimum. PAQ navrhoval snížení na 50 %. 

Alternativou je přijetí obdoby dánského modelu, ve kterém se při vstupu do insolvence vypočítá splátka, která po dobu oddlužení zůstává fixní. Příjem, který si dlužník vydělá nad tuto splátku, mu zůstane celý. To podstatně zvyšuje jeho motivaci vydělávat nad tuto splátku a zvyšovat příjem.

Jak ukazuje dále Graf 2, motivovat dlužníky k navyšování příjmu je v zájmu všech. Z vyšší mzdy má prospěch věřitel, kterému dlužník splatí víc, i stát, protože se sníží dávky, které dlužníku vyplácí a zvýší se odvody dlužníka.

Existuje zároveň značná pravděpodobnost, že oba návrhy budou fiskálně pozitivní. Tabulka 5 níže ukazuje saldo státu, tedy rozdíl mezi příjmy na odvodech a daních a výdaji na dávkách v různých variantách zohlednění insolvenční srážky. 

Opatření v pozměňovacích návrzích vedou k tomu, že se i dlužníku vyplatí navyšovat mzdu, protože mu celkový příjem stoupá při zvýšení čisté mzdy.

Varianta plného odpočtu srážky se zaplatí, pokud si dlužník v insolvenci vydělá jen o 2 500 Kč hrubého víc oproti optimální mzdě, kterou kvůli výpočtu dávek z příjmu „před srážkami“ vytváří pokles příjmu v návrhu vlády.  

Saldo státu bude ve variantě plného odpočtu činit zhruba stejně, jako při optimalizaci mzdy. Kompromisní varianta s nižším odpočtem pak vede k nárůstu příjmů státu.

Pokud si dlužní vydělá více než 2 500 Kč hrubého, obě varianty budou fiskálně pozitivní.

Tabulka 5: Varianty zohlednění insolvenční srážky si na sebe vydělají už při malém zvýšení mzdy dlužníka

Příloha

Tabulka A1: Monika, samoživitelka

Tabulka A2: Jana, dělnice (domácnost jednotlivce)

Pozn.:
(i) Čistá mzda v tabulce nezahrnuje daňový bonus na dítě (protože nevstupuje do rozhodného příjmu); jde o hrubou mzdu poníženou o daně a odvody.
(ii) MPSV publikovalo dvě varianty normativních nájmů získaných z dat žadatelů za q4 2022 a q4 2023; vzhledem k tomu, že pro rok 2024 se dle návrhu ZoDSSP stanoví normativ z dat žadatelů z období od 1.1.2023 do 1.8.2023 použitý normativní nájem pro výpočet DSSP představuje střední hodnotu mezi dvěma publikovanými hodnotami.
(iii) Pro výpočet nákladů na bydlení vycházíme z našeho odhadu cen nájemního bydlení v levných bytech (25. Percentil nájmů), ten připočítáváme k odhadu nákladů MPSV na poplatky a energie v návrhu zákona. Ceny levných nájmů v Praze činily v srpnu 2022 (střed sběru dat z realitních serverů) 304,13 Kč/m². Průměrný meziroční nárůst nájemného z bytu dosáhl v roce 2022 4,9 %, v roce 2023 7,1 % a v roce 2024 6,7 %. Pro získání odhadu pro rok 2024 cenu konzervativně navyšujeme o 10 % na 334,54 Kč/m². Cenu násobíme metry pro příslušnou domácnost, připočítáváme odhad nákladů na poplatky pro jednočlennou domácnost 880 Kč a dvoučlennou 1 240 Kč a energetický paušál 2500 Kč pro jednotlivce a 3000 Kč pro dvoučlennou domácnost.
(iv) Domácnost jednotlivce s minimální mzdou odvede státu celkově 9 994 Kč z nákladů práce.

Tabulka A3: František, dlužník (domácnost jednotlivce v insolvenci)

Tabulka A4: Jak životní minimum ovlivňuje jednotlivé složky dávky

Tabulka A4 níže zobrazuje jak jednotlivé složky dávky reagují na to, když rozhodný příjem domácnosti překročí určitou hranici životního minima v jednotlivých variantách pozměňovacích návrhů. Pokud například samoživiteli rozhodným příjem překročí trojnásobek životního minima, začne mu klesat složka na dítě (už nemá nárok na plnou výši). Tato hranice činí v úsporné varintě 22 560 Kč, oproti tomu v maximální skoro 26 tisíc Kč. Posunem této hranice mohou tak poslanecké návrhy vrátit samoživitele do nároku na plnou výši složky. ŽM rovněž ovlivňuje maximální výši pracovního bonusu i příjem při kterém na něj domácnost ztratí nárok. Pracovní bonus, který může tvořit v některých případech i polovinu celkové dávky, tak silně reaguje na změnu v ŽM domácnosti.

Tabulka A4: Jak životní minimum ovlivňuje jednotlivé složky dávky

Pozn.:
* Pokud má domácnost nepracovní příjmy (důchod, výživné, podporu v nezaměstnanosti atd.) je hranice nižší než 3,7 násobek rozhodného příjmu. Samoživitelka Monika v příkladu výše s výživným 2 500 Kč kompletně ztratí nárok na pracovní bonus pokud celkový příjem překročí zhruba 3.3násobek ŽM, tedy zhruba 24 800 Kč při dnešním ŽM a 28 600 Kč v maximální variantě.