České vzdělávání řídí tisíce zřizovatelů, kteří nedokážou zajistit srovnatelnou kvalitu škol

České základní školy řídí 2635 obcí-zřizovatelů, z nichž 90 % zřizuje pouze jednu školu. Na jednoho zřizovatele vychází v průměru 1,4 školy, zatímco v Nizozemsku 5,5 a v Estonsku 6,8 školy. Rozdrobenost zdejšího systému plyne z abnormálně vysokého množství obcí a pro kvalitu vzdělávání přináší řadu negativních důsledků. Dvě třetiny zřizovatelů nemají vzhledem k velikosti potřebnou odbornost a dostatečné kapacity, což se může projevovat absencí řízení kvality vzdělávání. Malí zřizovatelé mají také až dvojnásobné náklady na jednoho žáka mířící na provoz škol. Úspěšné země zajišťují kvalitu všech škol v regionu profesionalizací jejich správy do větších celků. 

Zřizovatelé škol hrají ve vzdělávacím systému obrovsky důležitou roli: vybírají ředitele, hodnotí a podporují jeho práci. Vzhledem k odbornosti úkolů pochopitelně potřebují expertnost a kapacity. Až dvěma třetinám škol ovšem může podobné zázemí chybět, protože nemají dostatečně velkého zřizovatele s potřebným personálem a prostředky. 

Zřizovatelé malých obcí nemají dostatek úředníků a odborníků, kteří by školám pomáhali s kvalitou výuky, ale také s projektovým řízením, rekonstrukcemi nebo mzdovým účetnictvím. Bez pomoci obcí tyto povinnosti zahltí ředitele škol, kterým nezbývá dostatek času na pedagogické vedení škol.

Efektivní model řízení českého regionálního školství a optimalizace nákladů přineseme v dalších analýzách ze série Odpovědní zřizovatelé – lepší školy, které vydáme v průběhu letošního roku.

Situace v Česku:

• 2635 obcí z celkových zhruba 6 tisíc v ČR zřizuje aspoň jednu základní školu.
• 90 % zřizovatelů má na starost pouze jednu základní školu.
• Dvě třetiny (2280) škol zřizují obce do 5 tisíc obyvatel. Malé obce a města (pouze starosta, místostarosta, radní či malý úřednický aparát) téměř nikdy nemají odbor pro správu škol. Snižuje se tak pravděpodobnost, že všechny obce mají experta, jenž rozumí potřebám ředitelů, dokáže je odbřemenit od administrativní práce a umí využívat nástroje pro hodnocení a odměňování ředitelů takovým způsobem, aby docházelo ke zlepšování kvality výuky (motivuje k práci s učitelským sborem, sleduje vzdělávací plány pedagogů apod.) 
• Školy malých zřizovatelů musí kromě výuky zajistit např. správu majetku, správu IT, účetnictví, rozpočtování a monitoring čerpání rozpočtu, povinné výkaznictví škol a statistiku atd. To přináší velkou administrativní zátěž i neefektivitu, kterou je potřeba systémově řešit.
• Zvýšené náklady na provoz škol se projevují i ve výdajích zřizovatelů. Školy zřizované obcemi do 500 obyvatel deklarují výdaje na žáka v průměru 28 230 Kč a zřizovatelé ve velkých obcích nad 10 tis. obyvatel přispívají na provoz škol o 18 tisíc Kč méně (10 242 Kč).
• Problém fragmentace soustavy škol – nerovností v kvalitě a nízké efektivitě jejich fungování – je výzvou téměř pro všechny vyspělé země na světě.  Příkladem řešení fragmentace zřizovatelů škol může být Nizozemsko, Estonsko nebo kanadská provincie Ontario. Estonsko mezi roky 2017-2019 zvýšilo počet škol na zřizovatele z 2,4 na výsledných 6,5 školy na zřizovatele. Ontario od 60. let 20. století snížilo počet zřizovatelů z 3000 na 170. 
• Efektivní správa ze strany zřizovatelů neznamená okamžité rušení malých škol. V Nizozemsku se snižoval počet zřizovatelů z 2700 (konec 90. let) na 1300 v roce 2019, zatímco počet škol zůstal zachován. 

V tomto příspěvku se všechny počty a podíly budou vztahovat pouze k základním školám obecních zřizovatelů a žáků, kteří do nich chodí. Nepracujeme s daty za soukromé a církevní školy. Pro zdůraznění a zkrácení v článku využíváme pojmy “obecní zřizovatelé” a “obecné školy”.

90 % zřizovatelů má na starosti pouze jednu školu a většina z nich jsou malá města a obce

Česká republika ve srovnání s vyspělými zeměmi trpí jedněmi z nejvyšších rozdílů ve výsledcích, kvalitě pedagogické práce a výuky ve školách (ČŠI, 2023, s. 45). Jednou ze základních příčin výrazných nerovností je velká fragmentace soustavy škol. Platí, že 90 % zřizovatelů (měst a obcí) zřizuje jednu základní školu.

Tabulka 1: Podíl obecních zřizovatelů podle počtu zřizovaných ZŠ  (2022/23), viz DataPAQ

V průměru zřizuje každý obecní zřizovatel 1,37 školy. Regionálně se tento počet příliš nemění (viz mapa níže) a zvyšují jej pouze některá krajská města a překvapivě také okres Karviná nebo ORP Ústeckého kraje – Bílina, Most, Chomutov, Teplice. 

Správa škol není efektivní ani ve velkých městech. Zřizovatelské odpovědnosti se zde dělí mezi městské části. Tři a více škol zřizuje v Česku pouze 4,3 % obecních zřizovatelů (113 zřizovatelů z 2635) a jejich koncentrace nekopíruje velká města. 

Mapa podílu obecních zřizovatelů zřizujících pouze jednu školu ukazuje, že ani na území krajských měst není pravidlem, že jsou větší skupiny škol sjednocené pod velké město. V ORP České Budějovice zřizuje 96 % zřizovatelů jednu školu (ze všech 79 obcí), v ORP Hradec Králové také 96 % (81 obcí), v ORP Pardubice 94 % (56 obcí) a v ORP Olomouc 97 % (45 obcí). 

Malé obce mají méně kapacit pro řízení škol

63 % základních škol zřizují obce do 5000 obyvatel. Chodí do nich na 314 tisíc žáků z celkových 951 tisíc, tedy jedna třetina.

Tyto malé obce a města mají minimum kapacit (či zcela žádné) pro správu svých škol. Nemohou je tedy profesionálně podporovat v zajištění vysoké kvality výuky. Jde o hodnocení a odměňování práce ředitelů škol, ale i v odbřemeňování od administrativní zátěže či ve správě budovy a vybavení škol. Právě administrativní zátěž ředitelů a škol v ČR patří podle výzkumů mezi největší v OECD (Gargulák et. al, 2023, s. 23). 

Tabulka 2: Počty a podíly zřizovaných škol podle velikosti obce a financování na žáka ZŠ podle velikosti obce

Podle účinné legislativy, praxe i výjezdů do 55 ORP v rámci vzdělávání a konzultací dat PAQ Research byl vytvořen podrobnější popis kapacit úředníků (obecní správy) pro řízení škol v různě velkých obcích. Popis kapacit je orientační a v individuálních případech se může lišit:

• Obce do 500 obyvatel: Správě MŠ a ZŠ se věnuje v podstatě pouze starosta či podpůrný a omezený úřednický aparát vykonávající zákonem stanovenou agendu. Jedná se o obce v drtivé většině bez rady obce. Tyto obce zřizují 20 % malotřídních škol (cca 250).
• Obce v rozmezí 501–5000 obyvatel: Často zde existuje (ale nemusí vždy) rada samosprávy a návazně i gesce školství. Je velká pravděpodobnost, že školy stále spravuje pouze starosta nebo člen vedení města, který má více agend. Pod tyto skupiny zřizovatelů spadá 76 % žáků všech malotřídních škol a 75 % žáků všech neúplných ZŠ. Podpůrný a profesionální úřednický aparát pro správu škol v těchto municipalitách s velkou pravděpodobností neexistuje (viz studie J. Černého).
• Obce nad 5000 obyvatel mají s větší pravděpodobností různě rozsáhlou úřednickou správu svých škol v závislosti na velikosti obce. Zároveň v případě obecních úřadů obcí s rozšířenou působností vykonávají řadu agend v přenesené působnosti, včetně právě správy školství (např. výkaznictví a financování). Některé z nich disponují úředníky zaměřenými pouze na školství (tj. mohou se věnovat strategické práci s řediteli, mohou organizovat efektivnější zajištění správy budov škol či nastavit kvalitní meziresortní spolupráci například se SPOD při prevenci školního neúspěchu – třeba záškoláctví). Při dobrém vedení mohou školy využít plného potenciálu takového řízení. Zároveň kromě pětiny neúplných škol jsou velké obce (nad 5000 obyvatel) tvořeny dominantně úplnými ZŠ.

Vysoký počet zřizovatelů je nákladný a neefektivní

50 % škol musí malí zřizovatelé financovat až dvojnásobnou částkou na žáka oproti velkým zřizovatelům v obcích nad 5-10 tis obyvatel (viz tabulka 2 výše). 

Malé obce a města mají méně úředníků (či zcela žádné) na správu škol, mají proto menší možnosti snižovat administrativní zátěž ředitelů. Administrativní zátěž vzniká v malých školách tak, že řediteli nemůže nikdo pomoct s činnostmi typu: správa majetku (provoz budov, investiční projekty, opravy, úklid), správa IT (hardware, software), účetnictví (mzdové, ostatní), rozpočtování a monitoring čerpání rozpočtu, povinné výkaznictví škol, statistika a dalších. 

Takovou neefektivitu je potřeba systémově řešit posílením administrativních kapacit na úrovni zřizovatelů.

Menší zřizovatelé navíc musí na jednoho žáka ve škole vynakládat více financí, jak ukazuje graf níže. Státní finance totiž nedokážou pokrýt výdaje za energie, opravy, údržbu, licence, internet, telefony, odpady, právní služby, pravidelné revize, správu ICT, zajištění akcí nebo GDPR (příklad výčtu položek viz I. Liedermanová - Prezentace Jak je financovaná vaše škola).

Vzhledem k nízké efektivitě správy takto fragmentované soustavy škol se ve vzdělávací politice uvažuje o zvýšení efektivity koncentrací jejich správy do větších celků. 

Studie J. Fishchera a P. Mazoucha (VŠE, 2022) uvádí, že sdílením činností (vedení finančního a mzdového účetnictví, úklid, údržba a práce školníků) ve větších správních celcích by bylo možné dosáhnout úspory 1,9–2,2 mld. Kč ročně. Na příkladech dobrovolných svazků obcí je ve studii vypočteno, že svazek 11 institucí (MŠ, ZŠ, ZUŠ) ušetří sdílením činností 2,6–3 mil. Kč, větší svazek o 31 institucích přinese úsporu 6-7 mil. Kč.

Úspěšné vzdělávací systémy snižují počty zřizovatelů 

Průměrný počet zřizovaných škol na jednoho zřizovatele je v Česku 1,37 školy. V absolutních číslech je to přes 2350 zřizovatelů.

Nejblíže v poměru počtu škol na zřizovatele je nám Polsko s 1,63 zřizovateli. Přestože se rozdíl zdá být malý, pokud by Česko následovalo tento poměr, mělo by 414 zřizovatelů sloučit. Další země jdou s optimalizací řízení kvality a správy škol ještě dále. 

V Nizozemsku jsou hlavními zřizovateli škol tzv. místní školské správy (anglicky school board), které před dvaceti lety fungovaly podobně jako zřizovatelé (obce) v ČR. Staraly se pouze o provozní věci, zatímco každodenní řízení a kvalita školy byla odpovědností ředitele (Stevenson, 2021). Legislativa postupně začala slučovat tyto místní školské správy zřizující jednu školu do větších celků s více školami. Následně těmto větším školským správám byla od roku 2009 přidělena zákonná odpovědnost za kvalitu zřizovaných škol (výstavba, vybavení a zařízení škol, najímání učitelů a dalšího personálu, pomoc učitelům zlepšit jejich pedagogickou praxi – další vzdělávání pedagogických pracovníků, více v Gargulák et. al, 2023)

Při uvádění počtu malých škol roste obava o jejich rušení. V Nizozemsku však k ničemu podobnému nedošlo. Snižoval se pouze počet zřizovatelů z 2700 (konec 90. let) na 1300 v roce 2019. Růst profesionalizace správy škol v Nizozemí však nekončí a bude se dále proměňovat v následujících letech.

Estonsko je ve snižování fragmentace extrémním případem. Od roku 2017 do roku 2019 snížilo počet samospráv zřizujících školy z 213 na 79 (esti.ee, s. 8). Podobným osudem si prošlo Ontario v 60. letech 20. století, během nichž se počet zřizovatelů (school boards) snížil z 3000 na 170 (Anderson, Jaafar, 2006, s. 4) a později proběhly další razantní škrty na aktuální počet 76. Výsledkem je, že 4832 škol v Ontariu zřizuje 76 zřizovatelů.

Tabulka 3: Mezinárodní srovnání počtů škol, zřizovatelů a zřizovatelů s jednou a více školami

Spolupráce jako předpoklad lepších výsledků

Existence kolektivní spolupráce na zvyšování kvality výuky napříč školami představuje jeden z klíčových předpokladů, díky němuž se ve vzdělávacích systémech daří zlepšovat výsledky, uvádí studie McKinsey (2010). Mezi důležité činnosti patří sdílení zkušeností mezi učiteli, mentorování kolegů zkušenými učiteli a další, což dovoluje právě “tzv. střední úroveň správy a řízení”. 

Český systém svým nastavením tento přístup nepodporuje. Zřizovatelé mají na starost často pouze jednu školu a nejsou žádným způsobem motivovaní k tomu, aby vytvářeli sítě pro sdílení zkušeností a vzájemnou výpomoc (může jít i o zdánlivé drobnosti, jako je sdílení rodilého mluvčího cizího jazyka). Pokud ředitelé a zřizovatelé vzájemně spolupracují, jedná se pouze o neformální vazby bez jasné struktury vedení. 

Popsaná zjištění otevírají debatu ve spoustě oblastí. Může jít o potřebnost střední úrovně správy mezi státem a školami, hledání neefektivních škol nebo nový pohled na vzdělávací nerovnosti, v nichž může hrát roli i skutečnost, že se dítě narodí do území s nedostatečnými kapacitami pro správu škol. Tato a další témata budou předmětem analýz, které chystáme v roce 2024.

Analýza ze série Odpovědní zřizovatelé – lepší školy vznikla za podpory Nadačního fondu Kladné nuly ve společném projektu s organizací Partnerství pro vzdělávání 2030+.